养老金改革不同步 制度碎片亟待整合统一

编者按：一项调查显示，目前我国约有40.7%的老年人仍是靠家庭供养，四成老人认为自己是家庭的负担，只有约24%的老人能够依靠养老金生活，农村很大一部分老人要靠劳动收入养活自己。当前我国养老保障模式较多，有人说是“双轨”，有人说“多轨”，不同模式对应不同的发放比例，从而形成养老金待遇差距较大，甚至被认为是严重不公平的现状。机关、事业单位及企业养老金改革不同步，这与建立公平社会的公众期许形成严重落差。当前我国养老金之惑如何改革？

日前据媒体透露，养老体系改革顶层方案正由人社部在一定范围内组织研讨，城镇职工和事业单位人员两套社保体系有望在制度层面“趋同”。

回顾中国养老保险制度的建立和发展过程就会发现，机关、事业单位和企业的改革并不同步，有专家甚至认为，这是阻碍养老金改革继续深入的最大问题。

现有模式：多轨制下的待遇差距

由于改革进程不同步等原因，目前我国总体上存在两种养老金制度，即非缴费型与缴费型。两种养老模式的覆盖人群与职业、身份直接相关，且差距较大，因而受到广大社会公众的抨击，被认为是严重不公平的“退休双轨制”。

“所谓非缴费型的养老金制度，就是在我国中央及省级机关单位仍存在的退休制度，覆盖人群大概有1000万人。”中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵告诉记者，退休制度并不是一种社会保障，而是单位保障。退休工资与工龄有关，也跟单位可负担程度有关，与社会统筹无关。

而缴费型养老金制度，则是按照《社会保险法》规定的需要个人参与缴费的保险制度。其中由于缴费主体、费率和具体操作形式的不同，又分为针对企业职工和城镇居民、农民的两种不同模式。

据褚福灵介绍，企业养老保险是单位与个人都应按比例参与缴费(大部分省份是社平工资的20%缴纳，个人8%，企业12%)，且必须满足15年，之后企业职工可以按月支取养老金。而城镇居民或农民由于个人缴费很少，政府有补贴，到时领取的基础养老金数额较低，所以也可以看做另一种不彻底的养老金模式。

如果将两种制度下的养老金水平做比较，待遇差距成为最受诟病之处。来自人社部方面的最新数据显示，目前机关单位和事业单位的人均养老金水平分别是企业职工的2.1倍和1.8倍。

有业内专家对记者表示，上述情况同时表明，“养老金双轨制”的说法并不确切，在实际中已经逐渐演变为多轨制。近年一个显著变化是，机关与事业单位的养老差距也在逐渐拉开。在很多省份，机关和事业单位是按照不同比例调整的，这又进一步引起事业单位人群的不满。

养老保险改革不同步成最大问题

在从计划经济向市场经济迈进的过程中，“退休双轨制”逐步形成。中国养老保险制度最初作为国企配套改革，从城镇企业职工群体开始起步。

我国养老保险制度得到初步确立是在1951年。当年国家政务院出台的《劳动保险条例》奠定了计划经济时代中国养老保险体系的基本框架。该条例规定，个人不需缴费，单位按工资总额3%提交保险费，职工养老金与工龄、工资挂钩。

随着中国经济逐步开放和转轨，这种严重束缚劳动力流动的养老制度面临变革。1984年，广东开始试点养老保险社会统筹。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，改变了养老保险完全由国家和企业负责的模式，要求职工也缴纳一定费用。这标志1951年确立的“国家养老”模式终结。

也是从这一年开始，机关事业单位养老保险制度与企业开始分离。

1993年以后，企业过渡到统一的社会化养老金制度，逐步采取社会统筹和个人账户相结合的方式，由企业和职工个人共同负担。由于有的企业人为降低为职工缴纳养老保险的标准，另有一些企业效益不好甚至关闭破产，致使退休人员养老金水平一直偏低，甚至不能按时发放。

此后十余年时间里，企业养老保险制度改革不断深化，相关法律法规逐步完善，养老保险体系初具规模。相形之下，机关事业单位的养老保险制度改革却一直停留在探索和试点阶段，在基本制度层面仍沿用上世纪50年代建立的退休制度。

2008年，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》出台，在山西、上海、浙江、广东和重庆五省市启动试点。这是我国首个有关公职人员养老保险制度改革的统一方案。但由于担心养老待遇大幅下降，因而遭到事业单位人员的广泛抵触。

中国人民大学中国社会保障研究中心副教授杨俊告诉记者，现在机关事业单位退休人员中有约7%是参加了基本养老保险的。当前最大的问题出在机关、事业单位及企业养老金改革不同步，这与建立公平社会的公众期许形成严重落差。