分析称深化财税改革需建构科学合理央地财政关系

中新网10月21日电 最新一期《学习时报》刊发了车海刚的署名文章《深化财税改革需重点把握的问题》。文章指出，建构科学、合理的中央和地方财政关系，是深化改革的重要方面之一。财权和事权相匹配，是中央和地方进行权力和责任配置的重要原则。

文章指出，财权与事权具有十分密切的内在关联，甚至可以说是同一事物的“一体两面”。同时，财权和财力的涵义不尽相同。1994年分税制改革所依据的原则本是“财权与事权相匹配”，其后出于应对国际金融危机之需，随着中央政府对权力的上收，演变成“财力与事权相匹配”。显然，“财力”较之于“财权”，留给地方的自主性空间要小。降低中央集权度、向地方分权是世界性趋势，也是中国改革30多年来的基本经验之一。在以重塑央地财政关系为依归的下一步改革中，从调动中央和地方两个积极性的角度考虑，有必要凸显“财权”概念，谋求财权、财力和事权三者的相互匹配。

回顾分税制改革以来的央地关系，总体呈现财权、财力向中央集中，事权向地方下沉(且是层层下沉)的局面。有人认为，分税制造成“中央富、地方穷”，这种说法既不准确，也未触及要害。事实上，分税制改革后的中央财政支出大部分用到了地方。问题的关键在于中央收钱、地方花钱的方式，严重扭曲了公共财政体制。一方面，中央政府集中了财政收入的“大头”，并垄断了分配的主控权，省级以下各级地方政府的财权和财力亦是自下而上、层层集中；另一方面，中央和上级政府又将各种公共服务和社会管理职能及责任，层层分解、逐级下压。如此一来，地方和基层政府承载了诸多事权，却缺乏必要的财权保障和财力支撑，要么仰仗中央和上级政府的财政拨款和转移支付，要么把手伸向“土地财政”“收费财政”；而一些转移支付项目不仅要靠地方政府去设法“争取”，还往往需要地方提供配套资金。地方对这种财权、财力和事权相脱节的体制多有抱怨，称之为“中央请客，地方买单”。

文章称，事权是厘清财权的基础，财权是确立事权的前提。这就要求在将一些公共服务职责归于地方政府时，相应地扩大其管理权限(主要是税收自主权和财政管理权)，在此基础上再辅以公平、高效、合理的转移支付制度。同时，为了更好地推动和保证基本公共服务均等化，可将一部分以“人”为中心的、涉及全民福祉的事权(如教育、养老、医疗等)适当上收，由中央政府统一负担。这并非中央集权的强化，毕竟，中央和地方的权力界分包含非常广泛的范畴，“事权”只是其中一小部分，且在本质上是一种支出责任。就世界各国来看，某些公共服务、社会福利等责任由中央政府承担或中央和地方共担是惯常做法。就中国而言，事权适当上收可以说是对以往事权过度下移的一种校正，有助于缓解地方政府的财政支出压力以及由此产生的地方政府“公司化”倾向，促进政府职能的“服务化”转型。不过，如何在集权与分权，特别是“集事权”与“分财权”之间掌握好平衡，的确需要审慎考量，避免矫枉过正。

文章指出，“财政”二字形象地揭示了“财”与“政”的紧密关系。楼继伟在其《中国政府间财政关系再思考》一书中认为，以往的财税改革虽也触及“政”，但主要是涉及“财”，下一步，“政”是绕不过去的。

中国是世界上少有的实行省、市、县、乡四级地方政府层级的国家。由于地方行政层级过多，越到基层政府，财权与事权、权力与责任不匹配的矛盾越突出。1994年分税制改革是对中央与省级政府财税关系的调整，但此一改革以来，省级以下也仿照中央和省的分配模式进行财权、财力的分配，而具体分配方式又很不规范，使县、乡基层政府的财政状况窘迫，特别是“市吃县”“市卡县”等状况较为普遍和严重。在政府职能向公共服务转型、而权力资源集中格局未改变的双重现实之下，上级政府制定规划、下派任务却不提供资金支持，下级政府执行规划和任务却为“钱”所困，常常为了应付检查、考核而大做表面文章，不仅削弱了政策的执行力和有效性，也给基层政府的公众形象蒙上阴影。

文章表示，中国已经基本具备由财政“省直管县”向行政“省直管县”延伸拓展的条件。“省直管县”的核心是取消“市管县”，市、县分设，皆直辖于省，变四级地方政府为三级地方政府。政府层级的减少，不仅更便于厘清各级政府间的事权和财权分配。而且，市、县分设，也符合城乡分治的世界潮流和规律，可以顺应推进新型城镇化建设的需要。

文章指出，中国正处在工业化、城镇化飞速发展的过程，各地的人口社会结构也在相应发生着急剧变化。特别是在一些沿海发达地区和超大、特大城市，流动人口大量涌入，有的地方甚至在局部地区形成了“人口倒挂”现象(即外来常住人口超过本地世居人口)。这种状况对地方政府的事权和财权配置提出了新课题。从某种程度上说，人口流入地的政府其实是在代替人口流出地的政府承担许多公共服务职能，这是一种事权在地区间的隐性转移。因此，在设计财税制度时，需要顾及这种隐性事权因素，以常住人口而非户籍人口为依据来确立和调整各级政府之间的财政关系。在财政转移支付的安排上，也应考虑对人口流入地区给予一定倾斜。以此来保障和激励当地政府，为所有常住人口提供必要而均等的公共服务。