高层预警新城规划：12个省会城市规划55个新城新区

位列网评“中国10大鬼城”之首的内蒙古鄂尔多斯，近期被披露正进行大规模的“迁人填城”计划。

有评论认为，此举是一错之后的再错，“鬼城”的出现与“填城”的冲动，都源于政府之手伸得过长，政府决策过于简单。

鄂尔多斯仅是当前中国新城“冲动”后果之一例。

一年来，正值新型城镇化酝酿顶层设计之际，各地不断曝出“空城”、“鬼城”现象，遭到舆论质疑。

据《财经国家周刊》记者了解，年中，中央财办委托国家发改委城市和小城镇改革发展中心进行的一项相关课题上报后，惊动了中央高层。

这一课题部分内容后经权威媒体公开披露，引发社会更强烈的“声讨”。

决策层的预警和社会共识的形成，使一场有关新城新区超前、超标、超规模建设的整顿治理山雨欲来。

冲动与声讨

7月初，国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对全国12个省／区的政府工作报告、文件、规划和新闻报道等进行广泛检索，结果发现：12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。

而在12个省／区下辖的144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，共规划建设了200个新城新区；161个县级城市中，也有67个提出新城新区建设。

按照课题组观察，大多数城市已经将新城新区建设付诸于行动，并非仅仅存在于规划，且新城新区规划面积和人口普遍超越现实，平均每个规划中的新城面积相当于现有城市面积一半多，规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口。

以贵阳市为例——该市提出了要建3个新区和5个新城，规划建设总面积达1267平方公里。而2011年贵阳市建成区面积仅162平方公里，即便加上周边的安顺市，两个市建成区面积合计也仅198平方公里，相当于要增加6个贵阳和安顺。

《财经国家周刊》记者获悉，中央高层对各地扩张城市面积的做法深以为忧。“空城”的大量出现，非但对耕地、资源环境保护构成威胁，还将导致地方背上财政、金融风险。

舆论亦在近期对“空城”、“鬼城”现象展开密集讨论。新华社的调研发现，城市规划存在定位过高、速度过快、用力过猛三大突出问题。《人民日报》刊发评论，直陈“造城虚火症该治了”。

《财经国家周刊》记者了解到，针对新城新区超前、超标和超规模建设现象，相关部委正在研究对策。

国土资源部一位官员告诉记者，国家发改委城市和小城镇改革发展中心的课题报告“虽然只是网上找来的数据”，但反响很大，且对他们的工作产生了微妙的影响。

据悉，国土资源部不久前已于内部会签完毕一份报告，将他们所掌握的各地新城区建设情况向高层作了汇报。

这份出自国土部门的报告，其数据与前述发改委机构报告或有所不同。在国土部门看来，“目前真正突破土地利用规划的新城新区并不多”。

以延安这一陕北重要城市为例——五六十万人口簇拥在30多平方公里的老城区，该市曾做出了一个总面积达70多平方公里的新城新区远景规划。后经国土资源部把关，最终获批的规划建设用地仅有十几平方公里。尽管如此，延安市在对外宣传材料中，仍旧声称要建设70多平方公里的新城新区。

“实际上，很多在建的新城新区都总是尽量往大了说。”一位知悉新城新区规划报批流程的部委官员告诉记者：当前不少新城新区“只是地方政府一厢情愿的策划和想法”，是在地方政府工作报告和媒体上“吹出来的建设规模”，实际上并未经过国土规划部门的合法审批和认定。

其言下之意，新城新区的“大跃进”在一定程度上被夸大，实情没有发改委机构报告和公众印象中那么严重。

“跑部”与管控

不过，前述部委官员也承认新城新区存在失范失控问题，分歧在于具体数据、事实。

《财经国家周刊》记者获悉，决策层日前要求对各地新城新区建设情况进一步摸清底数。

在中国现行法律、政策下，新城新区的建设审批要遵循一套较为严格的程序，但其中不乏人为因素。

据权威人士介绍，“造城”冲动通常始发于地方主政者，一旦形成新城建设动议，书记、市长们就开始“跑部”：首先要突破的是国家发改委，争取纳入区域发展规划，形成新城新区概念，并获得相应政策支持。

其次是住房和城乡建设部，住建部负责审核城乡建设规划编制。

最后的“闸门”是国土资源部，这也是新城新区获得合法审批最难跑的一个部。因为规划最终都要落实到用地指标上。建设用地有很多类型，诸如耕地保护、区域建设用地、自然环境保护等，存在此消彼长的关系，尤其耕地有18亿亩红线，不可能一味放任，需要由国土部门统筹、权衡。

“跑部”的效果，往往与城市的地位及地方主要官员的个人活动能量密切相关。

比如，在成渝经济圈内有两个重要的新区，即直辖市重庆的两江新区和省会城市成都的天府新区，两个新区都曾申报400多平方公里用地指标，最终两江新区获批200多平方公里，天府新区仅获批100多平方公里。后者“无奈”之下，通过“增减挂钩”在四川省内协调用地指标，从邻近成都的广源和泸州各切一块，“拼凑”出后来的天府新区。

即使相关部委能卡住地方新城新区规模，也往往止不住选址布局方面的随意性。

一位知情者告诉记者，当年鄂尔多斯新城区规划报批时，相关部委就曾预见其日后的“空城”、“鬼城”风险，指出新城规划存在的明显弊端：新城距离老城太远，且为一片荒地，“怎么可能聚集几十万人口”。

“当时就能预料到日后的风险，但地方政府推动新城建设的心态非常膨胀，觉得什么事都能办成。”上述知情者对《财经国家周刊》表示。

面对众多地方政府的“造城”冲动和“跑部”活动，国土资源部相关部门形成了一条处事原则：“如果中央领导有明确的说法，我们就遵照执行；如果没有明确的说法，我们一般就不同意，就给它抵在那里”。

为改变审批环节上的被动局面，国土资源部近年来还试图推动“国土规划管控”制度的实施，对于申请报批的新城新区，“凡是符合国土规划的，就支持；不符合的，就打回去”。