代表委员专访 | 贺云翱委员：建议各地全面落实“考古前置”政策

“历史文化是城市的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。”

改革开放以来，我国经济飞速发展，尤其是进入21世纪，我国经济总量跃居世界前列，城市规模高速扩张，如何在城市建设和土地使用过程中保护好文物，一直是全国政协委员、南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱关注的。

2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，明确要求“地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”。

“此即开发土地必须‘先考古、后出让’或‘考古前置’制度的国家顶层设计来源。此后，‘先考古、后出让’即‘考古前置’的工作模式也在全国范围内逐渐推广。”贺云翱介绍。

2019年3月1日起施行的《南京市地下文物保护条例》规定，建设项目用地，以出让方式供应的，应当在土地出让前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探；以划拨方式供应土地或者利用自有土地进行建设的，建设单位应当在办理立项用地规划许可手续后，依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探。

2019年底，沈阳施行《沈阳市工程建设项目考古勘探管理办法（试行）》。

不同于南京，由于沈阳地区冬季天寒地冻，无法进行考古勘探，使得每年的考古勘探工作时间仅为3月底至11月中旬，各区县（市）政府拟于冬季收储地块的工作受到了影响。针对这一问题，沈阳市文物局多方调研，出台了《冬季土储项目考古勘探救济办法》，对各区、县（市）拟于冬季收储且基本达成交易意向的地块，在向市文物局报备相关资料后，可以先行收储，后续考古勘探工作由企业负责申请，在项目施工前完成考古勘探工作。

2021年3月，自然资源部、国家文物局《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》印发，在“健全‘先考古，后出让’的政策机制”方面明确，经文物主管部门核定可能存在历史文化遗存的土地，要实行“先考古、后出让”制度，在依法完成考古调查、勘探、发掘前，原则上不予收储入库或出让。

“近年来，各地认真落实《关于加强文物保护利用改革的若干意见》本着对历史负责、对人民负责的精神，统筹协调文物保护与经济发展、城乡建设、民生改善的关系，因地制宜创新“考古前置”工作方式方法，使珍贵的地下文物资源得到有效保护。”贺云翱说，同时也应看到“考古前置”在部分地区的落实尚未尽如人意，文物保护与城市建设之间的矛盾还不同程度地存在，各部门互相推诿等现象也时有出现。

“主要还是一些地方政府对地下文物保护的重要性认识不足，对执行国家有关法律法规的意识不强，未能正确认识、认真处理‘在保护中发展，在发展中保护’的关系。”贺云翱认为，政府部门之间对建设用地协同还不够有力，文物部门事前难以及早介入，通过调查勘探掌握地下文物资源状况；部分地方政府对招商引资发展地方经济十分重视，对地下文物保护工作关注不够。推动更多的省市出台“考古前置”政策及相关配套细则和标准，需要省级政府部门进一步提高认识。

“全面有力推行‘先考古、后出让’政策，需要加强部门协调，确保信息畅通，完善配套细则、统一标准。同时，要着力建立健全督查和问责制度，明确处罚措施，加大惩罚力度。各级纪律检查部门要把‘考古前置’工作落实情况纳入纪律检查内容，检察机关可以在地下文物保护领域积极探索提起公益诉讼，提高破坏文物的违法成本，真正推动政府有关职能部门依法履职。”贺云翱建议并进一步解释道，文物管理部门要将文物资源状况，尤其是地下文物埋藏区主动告知相关部门，便于在土地使用、建设规划时尽量避让，或提前介入开展考古工作；土地资源管理部门应将每年的土地使用计划提前通告文物管理部门，便于尽早有计划地安排考古勘探工作；土地收储部门要切实做到未经考古调查、勘探、发掘前不得入库的要求；建设项目审批部门应当在进行初步规划设计阶段主动联系文物部门介入；工程建设管理部门在施工许可证发放时应当检查是否依法完成了考古调查勘探工作，把好“考古前置”关；土地使用单位及建设方应积极配合考古单位等。各相关部门要主动沟通协调联动，为保护好地下文物共同尽责。

“考古前置”也必然会带来考古发掘工作量的增加，因此，贺云翱建议，各地方政府应建立和充实本地考古队伍，增加考古人员事业编制，加强考古人才的培养和引进，保障考古经费充足，推动“考古前置”落实落地落细，确保文物安全。