专家解读｜周刚志：压实保护义务 夯实管理基础

压实保护义务 夯实管理基础

——新修订的水下文物保护管理条例亮点突出

湖南师范大学特聘教授、中南大学中国文化法研究中心执行主任 周刚志

我国水域面积辽阔，约占全部国土面积的一半，在漫长的历史发展中积累了数量巨大的水下文物，不仅是中华优秀传统文化光辉灿烂的历史见证，也是中华民族的宝贵财富，是社会经济发展弥足珍贵的文化资源。但是，相对于快速发展的社会经济形势而言，我国水下文物安全形势依然严峻，保护管理力量相对薄弱。自20世纪60年代自携式水下呼吸器诞生以来，潜水技术和水下打捞技术快速发展，水下文物的保护与管理面临更为严峻的形势。上世纪80年代中期开始，我国沿海地区和内水领域盗捞走私水下文物的活动日趋严重，相关犯罪活动呈现组织化、技术化、快捷化趋势。2014年，“张献忠沉银遗址盗掘案”震惊全国，此案犯罪时间持续4年，多个团伙参与，涉案金额数亿元，四川省公安机关为侦破案件投入警力数千人次，辗转10多个省市，行程10余万公里，付出了巨大成本。

为了加强水下文物的保护和管理，国务院于1989年颁布《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（以下简称《条例》），此后我国相关部门一直在积极探讨《条例》修改完善问题，各地人大、政府也在积极推进水下文物保护立法。譬如，除了十多个省市的文物保护地方立法涉及水下文物保护之外，《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》《江西省河道采砂管理条例》《重庆市水域治安管理条例》等相关地方立法亦涉及水下文物保护和管理问题，体现了水下文物保护和管理问题的复杂性和艰巨性。2022年1月23日，国务院总理李克强签署国务院令，公布修订后的《中华人民共和国水下文物保护条例》，自2022年4月1日起施行。修订后的《条例》以习近平法治思想为指导，不仅增加了十个条款，在内容上亦增加很多内容，有效回应了当前我国水下文物保护面临的新形势，为解决我国水下文物保护管理中存在的突出问题提供了更好的法律保护，整体而言主要有两大亮点。其一，压实保护义务。《条例》不仅强化了国务院文物主管部门统一领导和协调水下文物保护管理工作的职权，而且明确规定了任何单位和个人及各级人民政府都有保护水下文物的义务。譬如，任何组织和个人以任何方式发现疑似《条例》所规定的水下文物时应当及时报告就近的地方人民政府文物主管部门或者直接报告国务院文物主管部门，严禁任何个人以任何形式进行水下文物考古调查、勘探、发掘等活动；等等。其二，夯实管理基础。《条例》进一步完善了水下文物保护单位和水下文物保护区制度。《条例》引入文物保护法的“不可移动文物”等相关制度，要求县级以上人民政府依照有关规定，核定公布文物保护单位，对未核定为文物保护单位的不可移动文物予以登记公布；县级以上地方人民政府文物主管部门应当根据不同文物的保护需要，制定文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施，并公告施行。与此同时，《条例》进一步完善了水下文物保护区制度，要求划定和调整水下文物保护区的单位应当制定保护规划，国务院文物主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门应当根据保护规划明确标示水下文物保护区的范围和界线，制定具体保护措施并公告施行；等等。这些修订内容夯实了水下文物管理的制度基础，为各级政府加强水下文物管理提供了更为翔实的法律依据。此外，为贯彻落实2018年中办国办《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，《条例》明确要求文物主管部门、文物收藏单位等应当通过举办展览、开放参观、科学研究等方式，充分发挥水下文物的作用，加强中华优秀传统文化、水下文物保护法律制度等的宣传教育，提高全社会水下文物保护意识和参与水下文物保护的积极性。近年来，我国水下文物保护和研究组织建设取得积极进展。国家文物局设立水下文化遗产保护中心，山东、湖北、广东加强省级水下文物保护机构建设。但是，由于水下文物环境复杂，文物调查、打捞及保护都具有高度专业性，尤其需要文物主管部门与公安、海警、交通、水利等部门紧密协作。因此，《条例》明确规定，文物主管部门、公安机关、海上执法机关按照职责分工开展水下文物保护执法工作，加强执法合作；县级以上人民政府文物主管部门应当在水下文物保护工作中加强与有关部门的沟通协调，共享水下文物执法信息。为了加强水下文物的保护、管理和研究，各级人民政府相关部门还需要积极宣传水下文物保护的法律理念，建立水下文物保护管理的沟通协调机制，形成“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与”的水下文物工作格局。