发挥地方财政在供给侧结构性改革中的作用

□蔡承彬

核心提示：

福建日报讯：对地方政府而言，财政是重要的经济调控手段，在供给侧结构性改革实施“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务中，合理运用财政政策，对福建扩大有效投资，提升全要素生产率具有重要的作用。要充分发挥财政对供给侧要素投入的调控，优化财政资金投资方向与投资结构，重视财政回归公共服务职能，有效改善财政资金的边际产出效率。

省委九届十六次全会认真贯彻落实五大发展理念，对当前和今后一个时期我省深入实施创新驱动发展战略、坚定不移推进供给侧结构性改革作出部署，必将促进全省干部群众凝心聚力改革攻坚，为建设新福建提供强大支撑和持久动力。

对省级以下政府而言，财政是微观经济和中观经济重要的调控手段，在供给侧结构性改革实施“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务中，合理运用财政政策助推，对扩大有效投资，提升全要素生产率具有重要的作用。短期内有助于刺激有效需求，长期内有助于实现供给质量提升和结构优化。

改革开放30多年来，福建经济通过增加要素（土地、资本与劳动力）投入的发展模式，经济持续保持两位数的高速增长。“十二五”期间，全省地区生产总值年均增长10.7%，一般公共预算总收入累计达到17008.35亿元，地方一般公共预算收入累计达到10303.42亿元，一般公共预算支出累计达到15176.95亿元，分别是“十一五”时期的2.2倍、2.5倍和2.6倍，年均增速分别为15.0%、17.2%和18.7%。随着我国经济发展进入新常态，福建经济发展速度开始回落。研究表明，单纯地增加要素投资对经济增长拉动效力日趋衰减，容易导致低水平重复性投资，引发产能过剩和资本错配，并挤压全要素生产率。事实证明，要素驱动增长的模式，给福建带来了产能普遍过剩、产品积压等供给侧结构性矛盾和问题，表现出工业生产增速下滑，经济增长后劲不足迹象。从统计数据看，一是出口持续低迷，2015年规模以上工业出口交货值增长1.8%，增幅为2010年以来最低；二是新兴产业比重低，企业自主创新能力不足，全省战略性新兴产业占GDP的比重仅10.1%，2014年福建R&D（研究与试验发展）经费支出占GDP比重比全国平均水平低0.57个百分点；三是PMI、PPI等指标继续回落，2015年福建PMI为49.2%，比全国低0.5个百分点，PPI下降3.0%。

上述问题，当然也有受国内需求不足和国际市场低迷的经济周期影响，但供给侧结构性累积的问题是导致供需失衡的主要原因。在供需失衡状态下，如果是健全的市场体系，供给侧对需求有较强的适应性和灵活性，市场竞争最终会使落后产能自然淘汰，保持市场出清。但是，由于GDP增长、财政收入与社会就业等目标，各地政府对市场行为具有一定程度的行政干预，如用政府融资担保、财税奖补返回等行政手段引进工业项目，或挽救濒危企业，这种直接或间接的干预某种程度上会改变企业生产要素成本，进而影响市场合理的“均衡配置”。也就是说，由于一些地方政府追求短期利益，不当的干预行为导致企业的“进入门槛”降低与“退出壁垒”加大，市场“优胜劣汰”机制被扭曲和具有滞后性，导致供给侧对有效需求缺乏适应性和灵活性。

针对总需求不足，中央审时度势，出台一系列宏观经济调控政策，包括采取扩大财政赤字、适度增加地方债和减税（包括对部分过剩产能取消或降低关税）等积极财政政策。应该看到，实际上供给和需求紧密关联，在执行国家总需求调节政策的同时，地方政府应在供给端主动发力，主动作为。总体而言，要从根本上约束政府短期经济行为，转变过去单纯依赖要素投资增长模式，充分发挥财政对供给侧要素投入的调控，优化财政资金投资方向与投资结构，重视财政回归公共服务职能，有效改善财政资金的边际产出效率。

加快新旧动能转换，发挥财政的支持作用。福建结构性产能过剩比较严重，新旧动能结构性转换面临着一些困难。迫切需要实现增长动力的转换，从资本、土地、劳动力等生产要素投入的增长，转到更多依靠“创新”提高全要素生产率的轨道上来，实现产业转型升级和企业提质增效。首先，对“福建产能”区分对待，分类推进。地方要严格按照中央要求淘汰落后的产能，妥善处置“僵尸企业”不良资产，推动企业兼并重组。具体来说，通过“21世纪海上丝绸之路”将福建产能推向国际，同时要严格控制，防止新的产能投入。其次，改造传统产业和培育新兴产业，促进生成“新动能”。发挥财政资金的引导作用，支持现有传统产业转型升级，培育壮大战略性新兴产业，瞄准“中国制造2025”和工业4.0，加大对在国内外市场有竞争力的先进制造业企业的资金支持力度，推进物联网技术、工业机器人、新型智能终端研发制造等新兴产业发展，使福建新型企业在新一轮竞争与发展中快速占领科技制高点。要重点扶持具有福建比较优势、地方特色的产业。加快形成产业集聚，培育产业集群竞争优势。最后，切实解决共性核心技术的“缺能力”问题，提高产业创新创造能力。加大对重大科技创新项目公共投资支出，建立协同式、集群式省级创新系统。由财政出资构建创新性产业集群以整合研发力量，突破微观个体的创新约束，促进企业间优势互补与技术扩散。提高对创新驱动的扶持力度，构建政府、企业和科研机构协同式区域创新体系。加大基于质量与效益的战略性创新投资，抢占新兴科技制高点，确保福建对前沿技术的掌控力。

加大公共服务投入，发挥财政的保障作用。财政的公共属性要求财政资金优先用于公共服务领域，满足社会公共需求，这不仅关系全面建成小康社会，而且有助于推进福建现代服务业转型升级。政府要逐渐退出市场竞争性领域，转变直接投资经济建设做大规模的惯有思维，将改善民生放在更加重要的位置，提高医疗、教育、社会保障等公共服务的支出力度和服务质量。要加大对中小城镇、农村地区、中央苏区和革命地区的基础设施投资（如棚户区改造、城市管道、城际交通、水利、电力与通信设备），以提高公共服务供给水平。配合户籍制度改革，促进以人为核心的城镇化进程。反过来看，上述公共服务供给也将对需求侧产生重要作用。如良好的医疗、教育、社会保障能刺激农民工进城买房租房等有效需求，成为房地产“去库存”的一个有效途径。相关财政应着力支持企业兼并重组，做好劳动力失业保障、转岗培训与再就业等社会政策托底工作，以顺利完成去产能过程中清理“僵尸企业”造成的职工分流。

全面落实减税清费改革，发挥财政的激励作用。切实做到降低实体经济税收负担，实现在短期内扩张需求，在长期内激发微观主体生产积极性，优化国民经济总供给。当前要采取减税举措，并坚决清理不规范的行政收费、基金和加价收入，降低企业运营负担。一要按照中央顶层设计与全局谋划，严格落实税收法定原则，全面推进“营改增”改革。二要取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大水利建设基金等免征范围。三要将18项行政事业性收费的免征范围，从小微企业扩大到所有企业和个人，增强其生产和创新积极性。另一方面，要加大税率优惠落实力度，激发创新活力。一要加大对企业设备投资与更新改造的税收优惠，鼓励对先进设备的采购置换，加速资本折旧，提高生产效率和全要素生产率。二要完善对创业、创新等新业态的税收激励，取消对重化工业等旧业态投资的税收优惠。加大对新产品、节能环保等新兴经济模式及其对应消费的税收支持，减免高新技术产业发展各环节税收；按照能耗度、污染度等指标对高耗能、高污染企业实施结构性税率激励，倒逼旧业态加快技术更新与产业转型。确保减税政策在短期内扩大需求，在长期内优化供给结构。

创新基本公共服务供给方式，发挥财政的杠杆作用。进一步深化政府购买社会服务改革，加大社会组织培育力度，鼓励和引导社会组织参与提供多层次、多样化社会公益服务。放宽基本公共服务投资的准入限制，创新政府基本公共服务投资体制，通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，建立基本公共服务多元化供给机制。当前，完善PPP制度是落实积极财政政策，拓宽投融资渠道，缓解财政资金压力，优化公共服务供给机制的重要手段。前期可将一部分有较高收益的项目纳入PPP范围，以提高对民间资本吸引力。建立地方政府与企业在PPP项目合作中的利益协同机制和风险共担机制，制定科学、平等的合作计划，并提前做好风险处理预案，确保在PPP合作中，双方均能够按合同规章办事，有效规避道德风险等后续问题。（作者为福建社会科学院经济所副研究员）