养老金双轨制改革方案已经拟定，并经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过，今后党政机关、事业单位将建立与企业相同的基本养老保险制度。不过，由于改革细则尚未出台，如何改，改后什么待遇，改革的钱从哪里来等问题，尚存在诸多疑问。《经济参考报》记者就此进行了相关梳理，并采访了有关专家，希望就舆论关切作出一定回应。

1问“并轨”并的是什么

2013年之前，国内养老保险制度分为四大模块：新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险、城镇职工基本养老保险和机关事业单位退休制度。本次舆论热议的养老金“并轨”指的是后两者的合并。

从历史沿革上看，居民养老保险的城乡并轨其实早已启动。2009年，国务院开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，2011年启动城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）试点。2012年，上述两项制度开始在全国范围内实施。今年2月21日，国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新农保和城居保合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。同时，为做好不同养老保险制度的衔接，决策部门在今年初还印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，对企业职工与城乡居民基本养老保险关系转移和待遇衔接作了明确规定。

截至目前，已经有不少于15个省完成了城乡居民养老保险的合并实施，制度覆盖人口约5亿。

而近日热议的“并轨”，是指党政机关、事业单位将建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费。在此之前，职工基本养老保险是企业单位的“缴费型”统筹制度，由单位和职工本人按一定标准缴纳。机关事业单位的退休制度，由财政统一支付养老金。

截至今年10月，城镇职工养老保险覆盖3.35亿人口，而公开数据显示，机关事业单位人员接近4000万。

2问目前“并轨”进展如何

日前，机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已在国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过，党政机关、事业单位将建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费。

改革的基本思路是一个统一、五个同步。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

然而，此次确定的仅是思路框架，具体改革方案尚未公布。专家认为，未来会有详细的实施意见和配套措施出台。事实上，此前已经有地区进行了“并轨”尝试并取得了良好成效。

广东深圳在适应公务员聘任制改革以及事业单位人事制度综合配套改革试点的同时，先行先试，于2007年开始探索机关事业单位养老保险制度改革。2010年5月，深圳市出台行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法，全市所有新进公务员实行新的社会养老保险和职业年金相结合的养老保险制度。2012年，深圳将该制度进一步推广到事业单位。据了解，改革取得了良好成效，畅通了机关事业单位与企业的交流渠道，也得到了“新人”们的广泛支持。截至2014年6月底，参加社会养老保险和职业年金的机关事业单位“新人”（聘任制公务员和事业单位新聘人员）已超过7000人。

3问“并轨”后替代率会否趋同

养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。

有统计显示，我国机关事业单位职工养老金替代率超过80%，个别甚至达到100%。而目前企业职工养老金替代率则在50%以下。

全国人大财经委的一份调研报告显示，西部某省2014年全省机关事业单位职工退休费水平为月人均3227元，而企业职工的基本养老金水平则为月人均2065元，前者是后者的1.56倍。

“一些国有企业的退休职工，当时接受国家分配到企业工作，退休后养老金远低于机关事业单位和自己条件相当的干部职工的退休金，因此对双轨制很有意见，企业管理人员和具有高级技术职称的退休职工意见更大。”上述调研报告称。

不过，实现替代率的“平等”并非一朝一夕之力。不少专家认为，有赖于职业年金制度的建立，改革后机关事业单位养老金水平不会有明显下降。

“这次改革的目的是通过优化结构和确立新的责任分担机制来促进养老保险制度走向公平，关键是要落实机关事业单位人员的缴费义务并采取同样的办法调整养老金待遇。”中国人民大学教授郑功成说，“改革后机关事业单位人员基本养老金肯定会减少，但加上职业年金，总体待遇应该不会有太大变化。”

不过，长期来看，两者替代率终将趋同。对外经济贸易大学保险经济学院副院长、中国社会保险学会理事孙洁认为，目前应该做的是，继续适度提高企业职工基础养老金水平，并在理性提高公务员工资、特别是基层公务员工资水平的基础上，参照当地社会平均工资水平，制订机关事业单位基础养老金替代率水平。“毕竟从理论上讲，当一个人不再工作、退出工作岗位以后，他的收入必然要比在职职工收入低。”他认为，最终应使企业职工与机关事业单位职工的基础养老金水平逐渐接轨、趋同，并通过发展企业年金和职业年金弥补不同群体间保障水平的差距。

可以预见的是，最终改革方案也会涉及这一问题。国务院副总理马凯近日所作的国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告提出，建立兼顾各类群体的社会保障待遇正常调整机制，根据经济发展、居民收入水平、物价变动和财政承受能力等情况，适时调整职工和城乡居民基本养老保险待遇，并将多缴多得的激励机制延伸到待遇调整政策之中。

4问职业年金钱从哪来

按照《事业单位职业年金试行办法》的表述，职业年金是指事业单位及其工作人员在依法参加事业单位工作人员基本养老保险的基础上建立的补充养老保险制度。职业年金基金由单位缴费、个人缴费和职业年金基金投资运营收益组成。职业年金基金实行完全积累，采用个人账户方式管理。

改革之难，难在制度设计，更难在资金保障。统计数据显示，1990年，全国机关退休费用总额为59.5亿元，2005年达到1827.7亿元，增加30倍，年均递增25%。2006年到2008年的平均增长率也高达18.7%，明显高于同期在岗职工工资增长速度和经济增长速度。

为保证机关事业单位职工“并轨”后退休金不会出现大幅下降，职业年金就必须“做实”。简单来说，国家本来只需支付已退休公务员的养老金，但现在还要想办法给在岗的公务员“存钱”，难度很大。有学者提出疑问：“近两年经济增速放缓，财政收入增速也在削减，那么凭空增加一大块公务员养老金开支，钱从哪里来？”

对此，西南政法大学劳动与社会保障法教授熊晖认为，国家应该在制度转轨期间承担这部分转制成本，建立起职业年金最为关键，这部分钱应该会由财政资金和自收自支的事业单位双重投入。

在这一问题上，深圳职业年金制度有一定借鉴意义。根据《深圳市行政机关聘任制公务员社会养老保障试行办法》，各行政机关将本单位聘任制公务员职业年金缴费列入年度部门预算，按月划缴至聘任制公务员职业年金个人账户。聘任制公务员职业年金基金实行完全积累，采用个人账户方式进行管理。职业年金缴费比例根据社会经济发展状况适时调整。

5问“并轨”后养老金能否投资运营

根据改革思路，职业年金与基本养老保险制度同步建立。作为平滑养老金水平变动的一大支柱，职业年金“钱从哪来”至关重要。

4000万机关事业单位员工缴费，基金积累也将因此产生。那么，基金投资运营机制是否应同步建立？

城镇职工基本养老保险实行“统账结合”制度，基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。社会统筹部分由单位负担缴费，为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，为个人工资的8%。前者“现收现付”，用于支付已退休人员的养老金，后者实行的是长期封闭积累、产权个人所有的“完全积累”制，原则上不能调剂借用。

而根据改革思路，“事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法。”那么，“完全积累”的个人账户如若“做实”，必将产生体量不小的一个“资金池”。

不过，目前城镇职工基本养老保险基金保值增值机制尚不健全。结余基金绝大多数存银行、买国债，投资渠道单一，收益率比较低。人力资源和社会保障部数据显示，2013年虽然全国社会保险基金累计资产总额已达4.77万亿元，占当年GDP的比例高达8.3%。但由于多元化和市场化的投资体制没有建立起来，绝大部分基金作为财政专户存款“躺”在银行里“睡大觉”，购买国债和委托投资合计仅为711亿元，还不到资产总额的零头。

投资收益率方面，不但低于企业年金基金收益率（投资收益率几何平均值8.35%），还低于全国社保基金理事会的收益率（年均收益率9.02%），更远远低于社会平均工资增长率（20年来城镇社会平均工资增长率14.85%）。

从各地来看，养老保险基金实施投资运营的资产较少，且仅在两地实现。2012年经国务院批准，广东省曾委托全国社保基金理事会投资运营1000亿元养老金。有消息称，山东省也将委托全国社保基金理事会进行投资。

“养老金要想实现保值增值，可以效仿社保基金、企业年金，增加委托运营资金，实施多元化投资策略。”一位社会保障研究学者建议。

针对这一问题，马凯表示，下一步将制定基本养老保险基金投资运营办法，在确保基金安全的前提下扩大投资渠道，实现保值增值，增强基金支付能力。

6问机关事业单位工资会涨吗

机关事业单位建立养老保险制度后，将实行单位和个人缴费。对个体员工而言，工资上涨是保证缴费的必然结果。

根据改革思路，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进。“这样的话，在全面实现养老“并轨”之前，公务员工资可能实现普涨。但是大幅上涨可能性不大，主要是为了覆盖社保支出部分。”熊晖说。

熊晖指出，当前很多基层地区的公务员群体工资水平相对较低，而社保个人缴费的比例不低，对于那些月收入2000余元的基层公务员而言，自己负担各项社保缴费相对困难。

郑功成则认为，实施养老“并轨”并不意味着机关事业单位人员工资必然上涨，但却是调整工资制度的好机会。国家应支付改革的初始成本，即适当增加一次工资，以消减改革初期带来的阵痛，促使制度平稳转型。

7问“中人”如何改革

改革的推进需循序渐进，先易后难，养老保险“并轨”也不太可能采取一刀切的办法。若以入职年龄将员工分为“老人”“中人”和“新人”，那么“中人”的改革方案必然最复杂。

新人新办法、老人老办法也是职工基本养老保险制度建立之初的原则。根据当时的规定，改革办法实施前参加工作、本决定实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。老人老办法，实施前已经离退休的参保人员属于“老人”，他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。实施后参加工作的参保人员属于“新人”，缴费年限累计满15年，退休后将按月发给基本养老金，基本养老金待遇水平与缴费年限的长短、缴费基数的高低直接挂钩。

而深圳的机关事业单位养老保险制度改革也选择了类似的路径，按规定，深圳新进机关事业单位的人员，在职期间与企业职工一样，按照一定的标准缴纳养老保险。

不过，对于此次“并轨”如何实施，一切尚待相关细则出台。

“通过基本养老金和补充养老金基本保持‘中人’养老金待遇，降低改革阻力。”有专家认为，从目前的情况来看，机关事业单位养老保险改革有两条路，一是沿用企业养老改革时的视同缴费政策，这样对于财政资金的压力会小很多，但是今后也面临养老金个人账户亏空的问题。二是由财政一次性将个人账户做实，甩掉历史包袱，轻装上阵，但这将产生巨大的财政压力。

郑功成也认为，这次改革的关键是如何建立稳妥的“中人”过渡办法，让“中人”养老问题得到妥善解决，同时也应当解决好机关事业单位中编制内外员工的现实权益差距问题。