偏低标准的背后

进入21世纪以后，中国方方面面都认识到贫困标准太低。2000年，政府尤抱琵琶半遮面的适当调高了扶贫标准，划定了另一条更接近于1美元标准的“低收入标准”——865元。

2008年，扶贫标准和低收入标准合一，统一使用1067元作为扶贫标准。此后，随着消费价格指数等相关因素的变化，标准进一步上调。2009年，提至1196元，2010年又根据消费价格指数变化，常规调整至1274元。相应地，扶贫对象由2007年底的1479万扩大到2008年底的4007万，此后逐渐下降至2010年底的 2688万人。

不过，1196元的新扶贫标准，仍被视作偏低——比1404元的农村“低保”标准还要低200多元。以1196元的贫困标准计算，中国2010年的贫困人口是2688万人，贫困发生率不到3% 。

“在中国这种低收入水平国家，如此低的贫困发生率，说出来别人都不会相信。”李实说。可资对照的是，美国最新公布的贫困发生率是15%！

对于中国贫困标准长期偏低的原因，接近决策层的学者分析认为：一是1986年刚开始扶贫时，中国贫困人口规模大而政府财力低，标准定低一点，有利于将有限的资源用到最需要扶持的人身上；二是担心调高贫困标准导致贫困人口数量增加，会引起不了解内情的人误以为中国政府越扶贫贫困人口越多；三是中国扶贫被国际机构公认为世界减贫成功的典范，担心调高贫困标准增加了贫困人口数量和比率，会影响政府在国际上的形象。

“事实上这些担心完全是多余的。”吴国宝说，只要解释和宣传到位，因调高贫困标准而增加贫困人口，不仅不会影响国内民众和国际社会对中国扶贫成败的评价；相反，由于贫困标准低，致使相当部分本应享受政府和社会关爱帮助的穷人被排除在帮扶对象之外，会人为阻碍这部分人福利的改善。

地方或自主决定贫困线

据了解，已经在扶贫系统内部下发，并即将对外公布的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》采纳了调高贫困标准的建议，承诺“逐步调高国家扶贫标准”，使“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”。

“这是经济发展、政府财力增加的必然要求。”李实说。他推测，如果贫困标准提高到2000元，中国的贫困发生率将发生很大变化，贫困人口将增加倒排1亿人左右，过去没有贫困人口的东部也将有人被划归贫困人口。并且，贫困人口结构和扶贫方式也将随之改变：在低贫困标准时代，无劳动能力的赤贫人口占了贫困人口的相当大比例，其主要靠“低保”、吃救济；标准提高后，一部分劳动生产力低但有劳动能力的人会被划归贫困人口，就需要对其进行开发式扶贫。

在《扶贫纲要》制定前，李实曾为国务院扶贫办做过相关课题研究，提出了逐步上调和一次上调到位两种上调贫困线的办法，“当然，两种办法各有各的好处，也各有各的缺陷。”

李实认为，逐步上调标准，不能仅考虑物价水平，还要考虑到经济发展水平，应逐年同步上调。“比如人均收入增加了8%，扶贫标准能否增加4%？”

但该思路的问题是，扶贫标准每年都在变，可能会造成一些混乱——会有很多人不能理解，怎么扶贫标准总是变来变去的。“实际上这个担心有点过虑了。”李实说，目前的“低保”标准和最低工资标准也都是在变的，“变实际上是正常的”。

逐步上调扶贫标准更大的一个问题是，政府部门有顾虑：贫困标准变化之后，贫困人口的变化就很难显示出来、扶贫成效无法得到显现——如果标准固定，就能清晰地看出贫困人口的变化及其与扶贫工作之间的关系；贫困标准逐步提高之后，每年的贫困人口减少看上去幅度就很小，因为标准在不断地提高，高标准与低标准的贫困人口不具有可比性。

基于此，扶贫部门并不太接受逐步提高扶贫标准的思路，更倾向于一步到位的调整方案。但在中国经济快速发展的背景下，如果贫困标准一步到位、十年后再看也还合适，势必面临着另一个难题：贫困标准要大幅提高。

“这也是比较棘手的问题。”李实说，到底提高到什么标准，各方面都没有很好的依据。“如果站在十年后，从那时的观点出发，制定一个标准，往前反推过来，那现在一看，这个标准就高的不得了。”

国务院扶贫办在征求了很多意见后发现，很难拿出一个从长期来看都合适的一步到位的上调方案，转而寻求将扶贫标准和“低保”标准相衔接。

由于中国区域发展不平衡，扶贫标准和“低保”标准相衔接也并非易事：任何一个标准，要么东部感觉偏低，要么西部感觉偏高。“出于这样一个考虑，国务院扶贫办不排除会选择分散决策的方式，由各地根据当地实际制定扶贫标准。”李实告诉记者。