中央与地方之间的适当分工是现代政府治理的结构基础。我国政府管理体制主要是以分级管理或属地管理为基础的，在实践过程中采取“双重领导”体制：上级主管部门负责管理业务“事权”，地方政府负责管理“人、财、物”，且纳入同级纪检部门和人大监督。从1987年1月《海关法》颁布实施开始，海关系统率先正式确立了垂直管理体制。作为对地方政府公共管理职权范围不断扩张的回应，中央或省以下垂直管理不断扩展，许多人都寄望垂直管理克服地方公共治理中的各类问题。

垂直管理体制改革利弊考

垂直管理体制的初衷是强化中央政府权威，既包括政令的执行，也包括中央对地方的监督。首先，强化中央政府的权威最明显的意图是确保政令畅通，提高行政效率。地方政府公共管理过程更多地受到本地利益影响，有时会带来地方与中央、地方与地方之间的利益冲突。垂直管理可以帮助各系统摆脱属地政府利益动机的干扰，从整个国家和社会的公共利益需求出发制定公共政策。其次，中央政府对公共事务的直接管理，意在减少垂管系统对属地政府在“人、财、物”方面的依附，加强系统内部的权力监督，从而防范与克制腐败。垂直管理在促进行政效率方面的积极意义是不容质疑的。从已有的实践来看，前期改革的核心内容之一是放权地方政府、激发市场活力。随着地方政府之间发展竞争日益激烈，地方政府不断“因地制宜”突破中央政府政策底线以谋求区域竞争优势。公共管理的区域差异过于悬殊而统一性不足，地方保护主义盛行必然导致市场分割和无序竞争，最后是公共利益和公共精神碎片化。在这种背景下，中央政府通过垂直管理回收公共权力与公共资源，重建统一的市场与秩序，整合社会资源服务于更广泛的公共利益目标。垂直管理有效克服了地方政府发展竞争中的权力摩擦与利益冲突，在经济社会快速发展的条件下重新确定了中央与地方之间的合理分工。

但是，垂直管理体制却不能保证公共权力规范、廉洁地运行。强化垂管系统内部监督的本意是以强化权力集中来克服权力运行过程中的偏差，包括腐败问题。相对独立的垂管系统排除了来自属地政府的外部干扰，在系统内部，下级公务人员对上级行政官员负责，接受其监督，直至最高行政长官对中央政府负责。纪检监察机构以派驻的形式对垂管系统特别是其领导者加以监督。脱离了属地党委、政府、人大等部门的制约之后，垂管系统所面临的监督部门减少为系统内上级部门和纪检监察驻派机构的内部监督。很显然，垂直管理强化内部监督是以削弱外部监督为代价的，其监督制度设计的实质是集中公共权力、排斥外在干预以实现更有力的内部监管。该思路背后不可避免地伴随着这样的风险：权力集中并且封闭运行为腐败与滥权提供了可能;单方面地强化内部监督而忽视了外部监督对权力的制衡力量实质上放宽了对公共权力的监督与制约。

监督缺陷导致腐败频发

因为垂直管理体制在权力监督方面的先天缺陷，垂管系统各类腐败案件时有发生。与一般贪腐案件相比，垂管系统的腐败案件整体上表现如下特点：

第一，系统性集体腐败。垂管系统内部层层对上负责，形成强势领导与忠诚追随者的利益集团。领导者的职业操守与价值取向对整个组织文化产生决定性的影响。如果系统内主管官员涉及贪腐，往往上行下效。与其它系统个别腐败分子“单打独斗”不同，垂管系统往往出现一个腐败官员带动一个系统自上而下的集体腐败。原铁道部部长刘志军在任时大权独揽，培植了一批自己的亲信。案发后，铁路系统先后又有数位局级干部落马。

第二，封闭的“独立王国”里分赃。垂管系统对外相对封闭，通过发展附属事业单位实现各类公共服务自给自足，尽量减少对其它行业系统的依赖。垂直管理体制赋予垂管系统权力运行的独立地位，摆脱了党委、政府、人大、政协的约束;一些部门还利用行业发展的专业性拓宽与外界之间的信息不对称，规避新闻传媒及社会舆论方面的监督。垂管系统的封闭性排斥了横向权力制约机制，内部分赃式的腐败便有机会大行其道。比如，河北省国税局原副巡视员李兆昌，安排一家十几人进入税务系统上班，把国税变成了“家天下”。

第三，腐败潜伏期较长。因为垂管系统权力集中、封闭独立，腐败分子恣意滥权的行为往往不容易被外界察觉，而系统内部既得利益集团结构严密，内部揭发的可能性也被大大降低。垂管系统的腐败可以较长时间潜伏，最终养虎为患，给系统公共管理乃至整个社会的秩序带来很大的冲击。

概括起来，垂管系统的腐败往往影响更为恶劣，侦破更为困难。其原因不外乎两条，一是权力过于集中;二是独立封闭，缺少外部监督。

治理垂管系统腐败的制度设计

治理垂直管理系统的腐败就是要利用垂直管理的效率优势而避免其腐败风险，在不改变垂管系统独立运行的前提下，探索克制垂管系统腐败的制度机制。针对垂管系统腐败的特点与体制根源，治理垂管系统腐败的制度设计可以包括三个层面：

首要的是建立权力制衡机制。公共权力运行绝对化、集中化必然伴随贪渎腐败的风险，所以推行垂直管理的同时一定要加强权力的制约。垂直管理固然可以强化中央政府权威，改进行政效率，但是完全排斥外部监督的做法显然不可取。垂直管理系统公共权力可以摆脱地方政府的干扰，独立运行以提高执行的统一与效率，这与垂管系统接受属地公共部门及社会横向监督并不矛盾。地方人大、政协可以通过民主监督的形式约束垂管系统;司法机构在法制健全的前提下可以针对垂直管理系统的运行展开司法监督，如德国在宪法中对中央垂直管理机构的设置和人员管理作出了直接规定，垂直管理机构在编制、经费、人事等方面均受到法律的有力约束;NGO、新闻传媒以及网络舆论也可以监督垂直管理系统的权力运行，不过这一途径对信息来源依赖程度较高。

其次是建立信息公开机制。独立运行并非注定伴随腐败，让公共权力透明运行是防止腐败的根本出路之一。如果可以明确垂直管理系统公共信息产权，建立规范的信息公共制度，让公共权力在透明的环境的独立运行同样也可以实现垂直管理系统的廉洁高效。信息公开的关键部分包括行政审批、涉及公共利益的重大决策(涉密的除外)、干部选拔任用、三公消费、公务员财产申报等相关信息的公开。

最后是改进监督体制。这里主要是指纪检监察领导体制改革。相对于原有属地管理(分级管理)体制，垂直管理的一个重要变化是将双重领导体制改革为上级直接领导的单一领导体制。与之相对应的，纪检监察组织在垂管系统的派驻机构也应该施行单一领导，以垂直管理的纪检监察系统匹配海关、铁路等垂管系统。建议以后仅设立中央和省(市、区)两级纪检监察机构，实行省(市、区)以下垂直，省(市、区)以下的纪检监察机构，无论是政府部门内部的，还是下级政府的，都是派出机构，都按照派驻机构改革的思路进行改革。纪检监察派驻机构的“人、财、物、事”全部脱离驻在部门，确保纪检监察独立的监督地位，由同一个内部同体监督转变为外部异体监督，实现公共权力的真正制约。

(作者为北京航空航天大学公共管理学院教授;清华大学公共管理学院博士后)注：本文为《人民论坛》杂志原创文章，网络转载请为作者署名并注明“来源：《人民论坛》杂志”字样。书面转载请联系010-65363752或邮件至rmlt@rmlt.com.cn。