二、改革国家规划体系和土地规划管理体制
目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划,这些规划最终都要落在土地上,因此必须与土地规划相衔接。但是,由于各部门从自身工作需要出发,各自制定不同的土地分类标准,并分别开展相关资源调查,编制各自的地理信息系统,导致在此基础上制定的各部门规划,不能与土地规划很好衔接,在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。
鉴于此,需要对国家规划体系作出调整。当务之急,是制定全国统一的土地分类标准,废止部门标准,以利各类规划与土地规划的衔接。下一步,可借鉴世界多数国家的经验,由一个部门负责开展资源调查,并编制国家基础地理信息系统,供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查,不再编制各自的地理信息系统。最终,要理顺国家规划体系。第一,编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容:空间布局(包括功能分区),生产力布局(包括国家重点投资项目),重大基础设施和国土整治项目,等等;第二,现行的经济社会五年发展规划,作为国家发展的近中期规划;第三,土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划,发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划,把工作重点放在编制相关专项规划上,不再编制部门的全国性规划。以上改革如能实施并到位,将大大改变目前部门分割、地区分割的局面,是实现现代化过程中从必然王国到自由王国的一大飞跃。
我国目前的土地利用规划,由政府组织编制,并允许政府按照编制程序修改规划。结果,不少地方政府在规划颁布实施不久,就要求修改规划,使规划的严肃性和制约作用形同虚设。客观地看,在较长时期内,我国工业化、城市化处在起步布局阶段,不可预见的因素多,又缺乏经验,规划调整频繁的现象难以完全避免。但经过30多年的改革开放,特别是近十几年城市建设的快速发展,我国的土地利用矛盾日趋尖锐,有必要对城市的扩展加以严格限制,促使政府和社会集约利用存量土地。因此,有必要将各级土地利用规划上升为法律,由同级人民代表大会批准颁布,政府只有实施规划的义务,没有修改规划的权力。人大制定和修改规划,要遵循科学的程序并充分发扬民主,广泛听取政府和社会公众的意见。
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