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09台湾:“小地主大佃农”政策
www.hyyz888.com 2010-01-20 17:19  颜爱静 来源:    我来说两句

“小地主大佃农政策”是台湾新近推行的一项土地改革政策,因实施未久,其政策效果尚待观察。此前,台湾已经先后实施过两次土地改革。第一次是1949年展开的一连串农地改革措施,包括耕地三七五减租、公地放领与耕者有其田,但因侧重在土地所有权分配,以至于耕地生产规模零细狭小,从而形成农地租赁市场停滞、耕地规模难以扩大的窘境。为提升农场经营效率,降低农业生产成本,台湾的“行政院”于1982年核定“第二阶段农地改革方案”,其目的在于改善农业结构,促进农业发展,但是该方案实施结果成效不彰。嗣后,政府乃朝向“放宽农地农有,落实农地农用”调适政策方针,然而出现结构僵固的现象,亟待调整适应。在此背景下,政府于2009年5月正式启动实施“小地主大佃农”政策,自称此政策为第三次土地改革。

“小地主大佃农政策”的目标在于“建立老农退休机制,调整农业劳动结构年轻化”,以及“推动农业经营企业化、提升农业竞争力”。基于这两个目标,为鼓励“小地主”出租农地,政府建立了老农退休机制,包括:(一)维护老年农民现有福利;(二)提高老农退休生活质量。为协助大佃农承租农地以朝向企业化经营,降低生产成本,提高经营效率与效益,进而改善农业经营结构,政府又提供了两类措施及诱因,包括:(一)提供大佃农长期承租农地租金及经营资金优惠贷款;(二)提供大佃农企业化经营辅导与补助,具体有基础环境改善补助、产—制—储—销设施补助、企业化经营管理之辅导与咨询服务、健康安全农产品验证辅导与补助、天然灾害处理方式。另外,还有配合措施,即利用租赁平台——农地银行,使农地流动性提升并得以地尽其利,借以改善农业经营环境,扩大农场经营规模。

我认为“小地主大佃农政策”似乎隐含着一个基本假设,即农场规模和生产力之间呈现着正相关。虽然这仅是假设,但是从一些实证研究来看,大致而言,扩大农场经营规模,可望获致规模经济的效益。这对农场经营规模普遍偏低的台湾而言,借由承租方式以扩大农场经营规模,仍具有相当的意义。然而,扩大农场经营规模,虽是改善农业结构的基本要件,但要使该项工作得以顺利推展,还需着手调整农业基础条件。我认为应该从农业劳动结构(基于农业劳动制度、农业教育推广制度、社会安全制度)、农地产权结构(基于土地产权制度、农地贷款制度、土地继承制度)、农业经营结构(基于农业组织制度、农产交易制度、农业赋税制度)三方面,加以检视新租赁政策是否确实进行了农业基础条件的调整,进而改善农业结构,以达成扩大农场经营规模之目标。

从制度设计的观点而言,此一新租赁政策的推动,可通过农业基础条件的调整,进而改善农业劳动结构、农地产权结构、农业经营结构,有助于扩大农场经营规模。然而,从规划内容发现,目前“小地主大佃农政策”仍然存在诸多问题,表现在四个方面:(一)耕地三七五租佃制负面影响犹存,降低农民参与新租赁方案之意愿;(二)新租赁策略适用对象及范围,仍有规范不足之处;(三)农地银行缺乏有效机能,难以促进承租农地集中整合;(四)休耕补贴形同租金低限,不利新租赁政策之推行。

为利于今后新租赁政策推动,我认为未来政策调整应从四个方向着手:(一)加强倡导新租赁制系自由协商议订,不受耕地三七五租佃制之约束;(二)新租赁策略适用对象及范围,应予检讨其合宜性;(三)奖励耕地结构重整,以利承租耕地集中经营;(四)检讨农地休耕补贴给付措施,以利新租赁政策之施行。但是,该政策提供奖励诱因以帮助大佃农从事农业经营,仍应避免挤压小农发展空间,这样方能兼顾大佃农和小农发展权益,以共创双赢之基础。

文章出处:中国社会科学报


责任编辑:赵舒文
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