但是，随着市场经济的发展，政府并没有弱化社会生产管理职能，更没有退出直接社会生产领域，恰恰相反，政府在大力推动国有企业发展和国有资本增长的新形势下，保持和强化了自己参与社会生产的能力，强化了管理社会生产的职能。３０年来，在政府选定的许多基础产业和战略产业领域里，已经建立了一个规模巨大的国有企业群，国有企业资本的总量迅速增长。根据２００７年５月国资委网站公布的数据，仅国有重点企业的资产已达到１６．０７４８万亿元，加上四大国有商业银行的资产２２．５万亿元，总量为３８．５７万亿元，相当２００７年国内生产总值的１．５６倍。如果把金融、电力、电信、铁路、航空、石油、烟草、盐业等２９个政府垄断行业的资产统统算上，这个总量还要大得多。根据国家工商总局２００７年的统计，在企业实收注册资本中，国有企业资本占４８．１％，国内私人企业、港澳台企业和外商企业的资本分别占２８％、７．３％和８．７％。就是说，国有资产的注册资本总量约占全部企业注册资本总量的一半。政府管理这个规模巨大的国有企业群和国有资本的运营，需要承担巨大的管理职能和管理责任，要花费巨大的管理成本。而到目前为止，这个规模巨大的国有企业群和国有资本的利润收益，还没有正式列入政府公共财政收入的序列。

另一方面，在改革开放和市场经济发展的大环境中，政府在公共管理方面的职能也在不断扩大。瓦格纳所讲的随着工业化全面高速发展而带来的国家经济力量和政府管理不断强化的种种情况，在中国也是存在的。中国将长期是一个发展中国家，在工业化过程中的城乡协调与区域发展协调、国土资源与环境保护、建立创新型国家、国家经济安全、控制庞大人口的增长、市场秩序的维护，以及谋划全球发展战略等方面的任务很重，可以说，“瓦格纳定理”在中国存在的理由，可能更加充分。

这样，在上述两种力量的同时推动下，就出现了政府继续承担并同时强化双重管理职能的情况。一方面，政府管理规模巨大的国有企业群和国有资本运营，需要承担巨大的管理职能和花费巨大的管理成本。另一方面，社会对公共服务需求的压力不断增加，政府也必须不断加大对公共经济领域的投入，承担起供给者的基本职能，以维持社会经济活动的正常运转。

进一步分析还会发现，在实际运作中，政府的第一种管理职能是有相当“硬度”的。这种“硬度”，一是来自社会经济生产的自然特性，一旦政府介入对社会经济生产活动的管理，其对所有生产经营环节的管理责任就不能稍有放松；二是来自政府机构自身的利益考虑，因为行使社会经济生产的管理职能使许多政府机构享有大量支配资源要素的权力，要自觉减少这种权力几乎是不可能的。在这种情况下，政府的第二种管理职能，即承担满足社会公共需求的职能，就出现了一种“剩余效应”，即只有在充分满足政府第一种具有“硬度”的职能出现剩余资源后，才能安排承担第二种职能所需要的资源——包括财政资源和其他资源。这就是为什么在政府财政收入持续大幅度增长之后，用于投入社会公共需求的份额总是十分有限的根本原因。

怎么办？政府继续承担并同时强化双重管理职能的状况，对于建设公共服务型政府的目标，完成新时期政府努力满足人民群众不断增长的社会公共服务需求，在制度安排上是有逻辑矛盾的。因此，行政管理体制改革的方向，应当是逐步放松政府在经济生产方面的强化管理，在保持国家必要控制力的条件下，把国有企业和国有资本的大量市场经营活动放给多种所有制形式的企业，把政府的管理职能、管理资源主要凝聚在社会公共服务上，把政府的管理体系转变到社会公共服务体系上来。

当然，这种改革很可能要在一场深刻“震动”之后才能完成。

（作者系国家行政学院副院长）