在第二个层次的委托—代理关系中，议员组成议会，议会产生并监督政府，相对于政府而言，他们又是次级委托人。在某种意义上，政府与议会之间构成一种双边垄断的供求关系。议会是用财政拨款来交换政府提供的服务。政府生产各种公共产品，但只能将之“出售给”议会；议会代表人民向政府显示需求，但也只能向政府“购买”公共产品。与一般商品买卖不同，议会与政府之间的交换不是逐一讨价还价进行的。议会一般以年度为单位给予政府一次性财政拨款，政府则以施政计划的形式承诺提供一定数量的总产出来换取议会对财政预算的批准。问题在于，这种双边垄断中的双方力量是不对等的。议会与政府之间存在信息不对称，政府相对于议会具有信息优势。议会拨款时需要了解政府的公共产品生产成本，但却没有充分的信息。由于在一国范围内，只存在唯一合法政府，政府是垄断的生产者，议会也无法比较其成本。另一方面，政府对自身的生产函数和成本函数有更准确的了解，会竭力向议会保密。而且，政府能够准确了解议会的需求。结果，在议会与政府的博弈中，虽然议会拥有立法权和决策权，在政治上有一定优势，但它在很大程度上要依赖政府所提供的相关信息。实际上议会通过的预算案，都是由政府编制和提出的，议会经常缺乏足够信息对政府的预算要求提出异议。因此，在围绕公共产品供求的谈判中，政府处于有利地位，可以争取到最大限额的财政预算，议会的决策权被大大削弱。

在公共权力委托—代理的权力链中，政府官员是议会、从而最终是全体人民的代理人。作为人民公仆，他们是必须维护所有者的利益。政治实践中，人民选举产生议员，议员组成议会，在议会中占多数席位的政党获得组阁权，政府的领导层由具有议员身份的多数党领袖充当。这些通过政治选举获取执政地位的人，我们称之为政治家（政客），一般又称政务类文官。因为他们必须具有议员身份，其行为特征上面已经述及。所以，这里所说的政府官员只限于常任文官，即官僚。与股份制公司类似，人民作为国家的主人，拥有国家的所有权，但无法直接管理国家；官僚是管理专家，拥有管理国家所需的知识和技能，却不是国家的所有者。民主政治将两者联系起来：人民具体化为选民，通过选举确定执政者，聘用职业官僚，选民无需直接管理国家就能增加社会和自身利益；官僚则向政府和人民出售自己的管理技能，直接管理国家，获取相应的薪酬。同样，由于官僚是国家的实际管理者，具有管理经验和信息优势，很可能滥用授权，获取私利，损害委托人的利益。尤其需要指出，由于国家管理与企业管理的环境存在较大差异，官僚行为的异化远远超过了职业经理人的异化程度。一方面，政府是公共产品的垄断性生产者，其生产成本无法衡量，绩效难以评估，官僚能够便利地追求权力增加、机构扩大、在职消费、在职闲暇和预算规模最大化。另一方面，官僚行使的是公共权力，能够强制性支配人们的行为，容易蜕变成人民的主宰。官僚往往把玩权力，肆意支配他人，产生官僚主义；贪污受贿，以权谋私，通过腐败形式获取私利。