村改居本来是想破除城乡二元结构，实现城乡统筹发展和城乡一体化，但是现实效果在某些地方却是事与愿违，不但没有实现预期效果，反而使城乡结构更加复杂化，出现了一群不能被现行优惠制度所覆盖的“非农非居”人群。

如果这种城乡三元结构化，只是在村改居过程中制度建构缺失暂时造成的，那么将会随着深入的城乡制度改革得到弥补而消失。但是我们发现，在这种变迁过程中以政绩和部门利益追求为导向的行政逻辑发挥了主导作用。

这种行政逻辑是否能带来满足老百姓需求、维护老百姓利益的结果呢？当然，如果政绩要求与老百姓民生需求相一致的话，显然会实现双赢的效果，会给政绩增加合法性，但是背后存在的一个风险是，这种一致性是缺乏稳定的、透明的和可靠的机制或制度保证的，因为这里还掺杂着严重的政府或各部门的经济收益诉求和动力，往往会用冠冕堂皇的名义（比如宣传误导）来掩盖，却忽视了民生的需求。

村改居表面上确实抓住了农民想追求与城镇居民同等政策、制度待遇的心理，对不少农民有一定的吸引力，以至于可以放弃土地换取城镇居民待遇。但是在实施过程中，城镇居民待遇的获得是需要政府进行新的制度建设和利益格局的调整，尤其需要政府给予大量的财政投入。这一方面可能受制于政府有限的财力，另一方面也受制于政府较弱的投入愿望，特别是地方政府在现有的财政体制下缺乏改善民生的动力。

基于以上分析，笔者有一种判断，村改居产生的城乡三元结构在某些地方有可能会长期存在，就像农村流动人口进城而带来的城乡三元结构迄今见不到消失的可能一样。从理论和其他发达国家的实践来看，在城乡统筹发展或城乡一体化过程中，村落的存在不是障碍，叫村还是叫社区，并没有实质性的意义，关键在于如何从制度上将城乡同等看待，赋予同等的权利和发展机会，平等地配置公共资源。

为了实现城乡统筹发展，当前许多地区搞所谓“以土地换保障”、“以房换宅基地”、“集中居住”等形式的村改居工程，实际上更多的还是地方政府出于追求GDP和土地财政收入的目的，并不符合农村居民真正追求城乡一体化的利益诉求。这种做法带来的“城乡三元结构化”问题应该引起上级决策者的高度重视，应该避免在没有消除城乡二元结构的情况下再产生一种新的三元结构格局，否则的话，只能产生更大的城乡利益不平衡，带来更多的社会问题。

（作者单位：中国社会科学院社会学研究所）

文章出处：中国社会科学报