国民初期公务员惩戒机构的实践

1912年，中华民国建立，宋教仁受命负责《中华民国临时约法》的拟定。宋教仁指出，都察院在官吏监察中有重要作用，但在即将开国会的背景下，都察院职掌与立宪国的议会和法院的职能有冲突之处。因此，他认为，只有成立独立的官吏惩戒裁判所，才可以兼顾立宪政治之通例与中国自古设立都察院之精意。⑦这种认知落实到《临时约法》中，成为第二章第十条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权。”⑧宋教仁的惩戒机构独立化的构想与晚清一脉相传。然而，他的构想还来不及在短暂的南京临时政府中付诸实施。

北京民国政府成立后，继承《临时约法》的立法精神，1913年1月，北京民国政府据《临时约法》的规定颁布了《文官惩戒法草案》，同年3月，熊希龄依据《文官惩戒法草案》，设立官吏惩戒会，对未触犯法律的违纪官吏进行惩戒。这样，一种与中国传统不同的新的官吏惩戒制度正式建立。熊希龄（1870-1937，字秉三，湖南凤凰人），光绪进士，曾任出洋考察宪政五大臣的参赞，⑨是较早了解宪政精神的政府官员。1913年8月，熊希龄出任国务总理，即向袁世凯建议全面实施惩戒委员会制度。袁世凯据其建议，在1914年1月20日颁布《文官惩戒委员会编制令》，正式设置高等文官惩戒委员会及普通文官惩戒委员会。同年3月31日，北京民国政府出台了《平政院编制令》，设立平政院，官吏惩戒会归其管辖。平政院下还设肃政厅，其中肃政厅负责官吏的纠弹，官吏惩戒会负责惩戒。⑩在官吏惩戒机构建立的同时，北京民国政府制定了相配套的惩戒法案，明确了官吏惩戒机构构成、职责和官吏惩治原则、范围、方法、程序等相关事项。

这样，北京民国政府就建立起隶属于行政权之下，独立于普通司法审判机构的专门的行政审判机关，以大陆法系为蓝本的官吏惩戒制度最终建立。它对后来的广州国民政府及南京国民政府时期的官吏惩戒制度都有较突出的借鉴意义。因而我们可以看到，广州国民政府及南京国民政府时期的官吏惩戒机构职责和官吏惩治原则、范围、方法、程序等相关事项多有相似。