（二）县乡财政困难：支出视角

根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，地方政府则负责地方性公共产品的提供。然而，自分税制财政体制改革后，财政收入向上集中的同时，在农村公共产品供给的责任划分上并不清晰，上级政府往往会利用在政治上对下级政府的绝对权威，将事权下放给低层级政府，诸如下放亏损企业、“中央出政策、地方出票子”等方式向下转移支出责任，导致县乡政府履行了与财权不平衡的过多事权，加重了县乡的财政负担。

另一方面，上级政府的转移支付往往还要以“配套”作为筹码，县乡政府要想获得这些资金支持，必须按照一定的比例进行配套。比如，根据河南省对农村公路的规划，到“十一五”末，全省行政村基本实现村村通水泥（油）路。省政府对村村通公路工程的补助标准为每公里8万元，贫困县的补助标准为10万元，但是不足部分，由市县两级政府自筹。按照村村通公路的建设标准，每公里至少要13万元。也就是说每公里至少要拿出3万元来配套，没有配套，就没有拨款。对于捉襟见肘的基层财政来讲，这种配套也对乡镇财政支出形成不小的压力。

上述的财政支出显然是一种来源于下级执行上级政策所导致的财政支出，即一种“被动性财政支出”，在中央关于减轻农村负担政策力度不断加大的情况下，地方政府财政收入本来就少，因此也不可能有更多的资金用于“主动性财政支出”，也就是县乡政府为了实现自己的政策目标而形成的财政支出。

（三）县乡财政困难：预算视角

上述分析仍然不能解释为什么在取消农业税前县乡财政困难的问题。在取消农业税之前，县乡政府可以基于自身财政支出的需要，收取更多的“提留款”，从而通过大量的预算外收入弥补支出缺口。但是，这一时期县乡财政困难程度依然很大。根据国家审计署2002年对中西部10个省、市的49个县市财政收支状况的审计，到2002年底，有37个县市累计瞒报赤字10.6亿，是当年决算反映的赤字的147%；49个县市累计负债163亿，相当于当年可用财力的2.1倍。［3］一个合理的解释是对于支出缺乏必要的控制，甚至可以说是无序，其直接后果就是财政支出缺乏必要的约束，盲目性和随意性较大，相应地，公共性就很难保证。一般而言，只要政府财政行为偏离公共目的，就可能因为其公共职能不能完全履行而导致财政困难。偏离公共目的的程度越大，财政困难的程度就会越严重。在这种情况下，上级或中央政府通常安排一定的预算约束条件来约束地方政府的机会主义行为。比如，常见的公共预算将政府支出限制在政府可获得的收入之内来防止透支，从而确保平衡。但这种限制是建立在法律效力的基础上的。进一步地讲，预算也并不能简单地描述成一个年与年之间很少变化的年度过程，“由于个人、团体和政府机构之间的权力竞争，环境的变化，或是利益集团权力的变化……预算过程也会发生相应的变化”。［4］对于政府间的财政关系而言，由于预算中要涉及到政府的一系列行动和职能，政府间的预算约束通常会由于政府间职能的重叠和界定的模糊，出现软预算约束的情景。而且，县乡政府也经常会通过各种方式突破预算，使预算表现出不同形式的软化。［5］

四、县乡财政困难的缓解与“省管县”的关联度

如果说“省管县”不能解决县乡财政困难的话，那么为什么在实行“省管县”之后，县乡财政困难确实得到了缓解呢？根据财政部公布的数据，截止2007年底，全国财政贫困县已经从2005年的791个减少到27个，主要集中在中西部地区，县乡财政运行状况明显改善。但是，我们是不是可以就此得出“省管县确实缓解了县乡财政困难”的结论呢？其实，这是一个误解，我们无形中用了一种最不科学的方法来衡量公共政策绩效，即“简单‘前—后’对比分析法”［6］。这种方法是对政策实施之前的状况与政策有机会产生影响的状况进行比较。但是，这种分析方法要求我们假设政策实施前后数据之间的任何差别都是政策的结果，而测量前后所得出的不同结果往往并不能完全归因于政策的效果，在整个政策实施期间，有太多的因素可能会导致政策结果的差异。