专家简析美国在钓鱼岛问题上的模糊政策

二、“返还”决定的模糊性

即使在决定“返还”之后，美国也始终没有在“返还”协定中直接而明确地提到钓鱼岛的名称，“返还”决定其实是模糊的。

首先，美国对钓鱼岛的“返还”态度不明朗。当时美国正深陷越南战争的泥沼，国内反战情绪高涨，需要中国配合其撤出越南(这是中美和解的背景之一)，冲绳的“返还”谈判正处于中美之间摸索和解途径的背景之下，美国不得不对钓鱼岛问题做通盘考虑。另外，在钓鱼岛问题上，台湾当局的态度十分坚决，台美之间也有交涉，所以，美国并不想因为这些岛屿的争端，影响它与“盟友”台湾之间的关系，使问题更加复杂化。1969年11月，“佐藤·尼克松声明”发表之后，日美双方宣布三年以内冲绳“返还”给日本，但是，声明中并没有“钓鱼岛”字样。1971年5月11日，美国驻日本大使梅尔曾对日本外相爱知揆一说：“我们的基本立场是，不进行领土主张的裁决，避免将来出现走上国际法院的事态发生。”

其次，美国想把钓鱼岛问题当做对日谈判的筹码。当时日美之间正在就冲绳“返还”的条件讨价还价，美国要求日本承诺冲绳“返还”之后，军事基地继续存在，甚至还要求核武器在冲绳自由进出。同时日美两国还进行“纤维谈判”，美国政府内部有人主张“为了迫使日本在纤维谈判中让步，也应该把钓鱼岛问题作为条件，不应该立即交给日本。” 日本除了同意冲绳可以继续驻军之外，还通过秘密协议承认美国舰船携带核武器进入冲绳，另外，日本还向美国支付3亿2000万美元的“返还”费用。特别是在“纤维谈判”中，日本同意了尼克松政府提出的限制纺织品出口的要求。日本的这些让步最后奠定了冲绳顺利“返还”的基础，也为日本获得对钓鱼岛的控制权创造了条件，美国最后改变了不将钓鱼岛交给日本的最初态度。但是，钓鱼岛显然成了美国要求日本让步的谈判筹码，“返还”的决定经过了一个犹豫过程。

第三，“返还”范围具有模糊性。美国虽然在日本一系列让步的基础上最后决定把钓鱼岛交给日本，但还是主张对“返还”范围进行模糊处理，即，只表述为“除去奄美返还协定对象地区以外的北纬29度以南的西南诸岛”，而不提钓鱼岛名称，并且反对在“返还协定”文本中涉及“返还”范围问题，美国的用意是移交钓鱼岛控制权给日本，但不在协定文本中明确表示。对此，日方被迫同意了美国的主张，没有坚持在协定文本中涉及“返还”范围问题。双方1971年6月17日签署了“返还协定”，美国同意以附属议定书的方式用经纬度表示“返还”范围，并不包含“钓鱼岛”字样，所以，美国的“返还”决定仍然具有模糊性。