综上所述，我们可以大体体会出如下结论：引起社会大量非议的“土地财政”现象的首要原因不是土地有偿使用制度本身，也不是土地出让收入该不该归政府拥有的事实，而是因为土地出让收入规模日益壮大，甚至于占地方财政总财力的“半壁江山”。

近年来，随着国家逐步将土地出让收入纳入财政基金预算管理的过程中，在社会公众的视野里，“土地财政”与财政有融合的趋势，对财政部门造成了较大的舆论压力。

一些学者认为，“土地财政”产生的根本原因在于当前的财税体制，即“在财权向上集中，事权向下转移之时，地方政府将目光瞄向了土地”。

诚然，1994年分税制确实是蕴含着中央财政收入占全国财政收入比重较为明显提升的因素，地方政府预算内财力也因此相对下降。在地方政府缺乏举债权和税收立法权的情况下，相对于既定的职责划分，财政预算内压力的增加也是公认的。但“分税制”也只是仅就预算内资金进行了体制划分，而对当时地方政府占比很高的预算外资金基本上没有触动。其原因，我们认为，一方面在于预算外资金管理不规范、资金分散和财政统筹能力不足，不具备进行体制划分的条件，另一方面也可能是为地方政府保留一块“自留地”，以调动积极性。不过，这也为地方政府(无论是缘于客观的势头或者是出于主观的动因)过度依赖公共预算外的资金(包括土地出让收入)满足支出用度提供了体制激励。也就是说，客观上助长了地方政府在城镇化、工业化发展的大趋势下，“不失时机地”通过“招、拍、挂”机制获取土地出让收入的冲动。

但这种激励的程度或者效果如何，却需要视具体情况而定。就土地出让收入而言，其规模的大小主要还看当地经济发展、土地供求关系和市场发育程度如何。按理说，我国中西部地区财政相对困难，理论上更应扩大土地出让规模，但实际上并非如此。以2010年为例，京津沪等相对发达九省市的土地出让收入约占全国三分之二，而中西部地区土地出让收入却仅约占全国三分之一。可见，土地出让收入的多寡和分税制财政体制所影响到的地方财政相对困难程度没有直接的对应关系。

土地出让收入与现行土地制度的关系

土地制度，尤其是土地的产权制度，决定着土地收益的归属。因此，土地出让收入与土地制度有着天然的联系。地方政府高度依赖土地出让收入与我国土地公有制、使用制度等方面有密切关系。

———土地所有权益的地方化。我国《宪法》、《土地管理法》已明确规定我国实行社会主义土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市土地国家所有(全民所有)，农村和城郊土地属于集体所有。国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。但在实践中，包括土地规划在内绝大多数城市土地管理职责由市县人民政府的土地行政管理部门具体执行，而农村集体土地也必须经过国家征用后才可转变用途，最终仍然受到地方政府规制，其结果是市县人民政府掌控着国家绝大多数土地资源的实际控制权，而国务院代为履行的土地所有权无论是在土地的占有、使用、收益和处置权方面都受到来自地方政府的牵制甚至是左右而被事实“虚置”，土地管理与出让收入的管理也自然被地方政府实际主导。

———征地补偿制度不完善形成了巨额土地购售差价。虽然1982年以来国家多次提高征地拆迁补偿标准，2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和同年11月国土资源部出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》提出，如果原有最高赔偿标准(约为耕地平均年产值的30倍)仍然不能保证被征地农民原有生活水平，可以从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴，也可按被征地片区综合地价进行补偿，但征地补偿标准的依据仍然不是土地征用后的市场价值。其结果是地方政府出让土地的价格远远高于征地拆迁的成本，形成了征地和卖地的巨大价差，激励政府征地、储地、卖地，攫取巨额土地出让收入。

———土地批租制度激励了地方政府高度依赖土地出让收入。现行批租形式的土地使用权出让制度，使政府在短期内可筹集大量资金用于加快城市基础设施建设，改善城市环境，但同时也带来以下突出问题：一是土地批租制诱发地方政府短期行为。批租制下，地方政府将未来若干年的土地租金“一次性拿足”，并由当届政府支配使用，很容易刺激地方政府短期行为，甚至诱发地方政府操控土地市场和土地价格的利益动机。当届政府为了谋求任期利益的最大化，热衷于大量批地，导致土地批租泛滥和土地开发的低效率，助长了当届政府的投资热、重复建设、政绩工程、形象工程等短期行为。二是土地批租制抬高了住房市场的进入门槛。土地使用者把几十年的土地租金一次性折现交付，提高了房地产的开发建设总成本，并直接传导到房价上，造成住房市场进入的高门槛。三是批租制使土地收益分配异化。在“招拍挂”式的土地批租制下，尽管可以实现地价的应收尽收，但却也使政府丧失了对土地未来溢价收入的掌控能力。土地溢价形成的权益收入大部分都转化为“超额利润”，由房地产开发商和房地产投机者获取，由此造成非常畸形的利益分配格局，形成严重的社会不公。四是土地出让金收取和使用造成严重的代际不公。批租制下，地方政府一次性收取几十年的土地租金收益，导致寅吃卯粮，产生了较为严重的代际不公平。在缺乏土地批租有效监督的情况下，单届政府大肆出让土地，出现“本届政府卖土地，下届政府卖空气”的局面，其实质是提前透支了本应由往后各届政府的收支能力，损害了后代居民的公共利益和长远利益。

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