新形势下全面经理国库的思考

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段。在国家实施“四个全面”战略布局和经济发展进入新常态的新形势下，国库业务发展也将步入一个新的历史时期，面临着新的机遇和挑战。面对新形势和新挑战，基层央行必须加快推进现代化服务型国库建设，依法高效全面履行经理国库法定职责，努力开创全面经理国库新局面，更好地适应新常态下社会经济发展和财税金融体制改革的需要。

全面经理国库的意义

（一）全面经理国库是法律法规赋予人民银行经理国库职能的具体体现。新《预算法》不仅继续明确了央行经理国库的法律地位，而且从财政专户管理、国库集中收付制度、国库现金管理等多个方面丰富了央行经理国库这一制度安排，为全面履行经理国库职能提供了坚实的制度基础和法律保障。因此，基层央行一方面要抓住机遇，积极拓展建设现代化服务型国库的广度和深度；另一方面要迎接挑战，完整履行《预算法》及相关法律法规所赋予国库的各项职责和权限，提升全面经理国库的质量与效益。

（二）全面经理国库是实现“国库一本账”和国库事中监督作用的本质要求。2015年出台的新《预算法》明确规定：“政府的全部收入应当上缴国家金库。”这为适时地取消财政专户，实现“国库一本账”提供了良好的法律基础。目前我国对财政预算和执行监督的有关规定表明，对财政资金运行的监督主要有人大监督和审计监督，但两者在监督方向上和侧重点又有所不同，分别为事前监督和事后监督，事中监督在法律中明显缺失。而央行国库经理制，则可以实现对财政预算资金运行的事中监督，这符合全面经理国库的本质要求。

（三）全面经理国库是国家宏观经济调控政策协调配合与精准发力的客观需要。随着我国经济发展进入新常态，财政金融形势更加复杂多变，对财政政策和货币政策协调配合应更加及时、有效，这就需要国库提供更加及时、准确、明细的预算收支信息，深刻把握国库资金运行规律，有效满足央行实时监控和掌握财政资金的变动和规模的需求，以便结合财政资金变动情况，制定与财政政策相协调的货币政策，形成国家宏观调控合力，保障金融稳定运行，促进经济健康稳步发展。

全面经理国库面临的困难与挑战

（一）全面经理国库法律依据不够充分。跨越十年，历经三届人大的预算法修改，终于在2014年8月31日尘埃落定。在新《预算法》中，继续明确并进一步完善了中国人民银行经理国库体制，从财政专户管理、国库集中收付制度、国库现金管理等方面丰富了人民银行经理国库内涵。但是涉及国库管理的国库单一账户、国库事中监督等重大问题，在《预算法》中并没有明确表述，影响着国库的相对独立性和监督、审核、制约作用的发挥。

（二）国库单一账户改革不够彻底。国库单一账户是国库管理制度的主要工具，市场经济国家普遍实行国库单一账户制度，将政府各部门所有财政性资金都集中在中央银行或其他委托机构设立的国库存款账户上。虽然我国已实行多年的国库单一账户改革，但还缺少法律上的限制与约束，造成实施范围和程度上的局限性。国库账户与财政专户并行问题犹存，形成了国库单一专户体系，而非真正意义上的国库单一账户制度，大量财政资金长期游离在国库之外，形成“第二国库”，财政资金没有一本完整的会计账簿，成为人民银行全面履行经理国库职责的主要掣肘之一。