2024年7月23日

福建省自然资源厅执法处处长李明杉接受福建省自然资源厅网站专访，就“《福建省土地行政处罚裁量权实施办法》《福建省土地行政处罚裁量基准》发布”话题与网民进行在线交流。

主持人：

各位网友，大家好！欢迎来到福建省自然资源厅网站，参与今天的在线访谈。为规范我省土地行政处罚裁量权，保护行政行为相对人的合法权益，2024年6月 11日省自然资源厅印发《福建省土地行政处罚裁量权实施办法》和《福建省土地行政处罚裁量基准》（以下简称《实施办法》和《裁量基准》），并通过厅门户网站对外公布。

今天，我们很高兴地邀请到省自然资源厅执法处处长李明杉就《实施办法》和《裁量基准》相关内容与大家进行在线交流。

欢迎您，李处长。

李明杉：

主持人好，各位网友，大家好！很高兴有这个机会与大家在这里沟通交流，分享宣传《实施办法》和《裁量基准》有关内容，希望大家畅所欲言、多提宝贵意见，也感谢大家对福建省土地管理和耕地保护工作的关心与支持。

主持人：

请您为大家介绍一下《实施办法》和《裁量基准》的起草背景？

李明杉：

出台《实施办法》和《裁量基准》对于执法实践十分迫切。

一是与上位法相衔接。近年来，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《福建省土地管理条例》先后进行了修订，原福建省国土资源厅2013年5月27日印发的《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》（闽国土资文〔2013〕95号）已经过时，不能适应新法的标准和新形势下执法工作的需要。最典型的如对非法占地的处罚，旧法每平方米处罚标准为30元以下，新法处罚标准为100元至1000元。同时，2021年全国人大对《行政处罚法》进行了修订，对从轻或者减轻以及不予行政处罚的情形重新作了更加全面的规定。

二是落实国家要求。2022年，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），明确要求建立行政裁量权基准制度。2022年9月，自然资源部印发《自然资源违法行为立案查处规程》，规定省级应当制定处罚裁量基准。

三是解决难题。省级裁量基准出台前，全省各地均有属地的裁量基准，标准不尽统一；同时，近年全省土地执法实践中存在疑难复杂问题，基层普遍反映希望省级予以统一规范。例如，如何把握包容审慎执法中从轻、减轻、从重等情节的具体情形，如何把握行政处罚中的核心原则“过罚相当”原则，引用土地管理法第77条处罚时对建筑物非没收即拆除问题如何解决等。

因此，经过多次征求意见，参考了其他省份做法，在省自然资源厅和福建省各级自然资源部门的共同努力下，制定并出台《实施办法》和《裁量基准》，以进一步规范自然资源管理部门对土地违法行为的行政处罚。

主持人：

请问福建省制定《实施办法》和《裁量基准》有哪些依据？

李明杉：

主要依据有《行政处罚法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《福建省土地管理条例》《土地复垦条例》《土地调查条例》等法律法规，以及《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）、《自然资源违法行为立案查处规程》（自然资发〔2022〕165号）等规范性文件。

主持人：

出台《实施办法》和《裁量基准》是否经过充分的调研和论证？

李明杉：

出台《实施办法》和《裁量基准》前，省厅经过长时间和多轮次的酝酿、调研、收集问题和征求意见。专门组织了工作人员到县区、乡镇开展工作调研，充分了解各地在实施自由裁量过程中存在的难点、堵点；也参考了江苏省、四川省、河北省、广东省等有关省份出台的相关规定，并经反复征求社会各界意见，最终研究出台《实施办法》和《裁量基准》。

主持人：

能简单介绍一下《实施办法》和《裁量基准》的大致内容吗？

李明杉：

《实施办法》主要确定行政处罚裁量的总体把握原则和包容审慎清单等，共24条，包括四部分。第一部分从第一条到第三条，含制定目的、适用范围、遵循的原则，确定了合法、处罚与教育相结合、过罚相当、公平公正、综合考量等5大原则。第二部分从第四条到第十三条，主要规范对“过罚相当”原则的把握，包括不予行政处罚、可以不并处罚款、从轻或者减轻行政处罚、从重处罚等情形，同时对决定减轻处罚提出审慎把握的具体要求。第三部分从第十四条到第十七条，主要是关于实施自由裁量程序的规定，含法制审核、集体讨论等。第四部分从第十八条至第二十四条，规定了其他内容，主要包括调整裁量阶次、裁量纠正及生效条款等。

《裁量基准》包括违法行为种类、处罚依据、裁量阶次（违法情节）、裁量标准、备注等五大部分内容。违法行为种类有24种，主要有非法占地、非法转让、破坏耕地、违法复垦、违法调查等种类；最主要内容为违法情节及相应的裁量标准。实践中最受关注的主要是非法占地的相关基准。

主持人：

《实施办法》《裁量基准》最主要的特点是什么？

李明杉：

《实施办法》与原来实施办法相比，最主要的特点：一是明确了裁量的基本原则。所有裁量行为只有遵循了这些原则，才能最终形成一个合理合法的行政处罚。特别是其中的“过罚相当”原则，基本是处罚和裁量中的“帝王原则”，必须时刻谨记和遵循。二是进一步规范和明确了包容审慎清单内容，即具体规定了依法不予行政处罚、可以不予行政处罚、可以不并处罚款、应当从轻或者减轻行政处罚、可以从轻或者减轻行政处罚、可以从重行政处罚的情节，有利于基层执法实践的具体适用。

《裁量基准》在合理构建裁量阶次的同时，重点突出了保护耕地，特别是永久基本农田。例如将较为常见的非法占地类违法行为的处罚裁量，区分为非法占用建设用地、其他农用地、一般耕地、永久基本农田等几类情形，分别适用不同的起点金额，体现违法行为的不同危害程度，突出体现对耕地特别是永久基本农田的特殊保护。

主持人：

《实施办法》《裁量基准》适用对象有哪些？实践中，许多市县的执法主体已经不是自然资源主管部门，有的是乡镇政府，有的是综合执法部门，是否影响《实施办法》和《裁量基准》的适用？

李明杉：

只要执法事项是土地类的，如非法占地等，其实际上的执法主体不同并不影响办法和基准的适用。具体在《实施办法》第二条中作了规定，即“自然资源主管部门对依法立案查处的土地违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和何种幅度的行政处罚进行裁量时，适用本办法。依法实行相对集中行政处罚权的综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处等，在履行立案查处土地违法行为职责时，也适用本办法”。

主持人：

《实施办法》对依法实施土地行政处罚，行使裁量权时，应当遵循的原则做了哪些规定？

李明杉：

《实施办法》第三条对处罚裁量规定了五个基本原则，分别是合法原则、处罚与教育相结合原则、过罚相当原则、公平公正原则、综合考量原则。如前所述，过罚相当原则是其中的重中之重，既不能“过重罚轻”放纵了违法行为，也不能“罚重于过”，不公平地对违法当事人予以过重的处罚。

主持人：

《实施办法》对依法不予行政处罚，规定了哪些情形？

李明杉：

《实施办法》第四条对依法不予行政处罚，规定了四种情形，分别为违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；当事人有证据足以证明没有主观过错的；违法行为超过行政处罚追责时效的；其他依法应当不予行政处罚的。

主持人：

《实施办法》对可以不予行政处罚，规定了哪些情形？

李明杉：

《实施办法》第五条对可以不予行政处罚，规定了四种情形，分别为违法行为情节较轻，行政处罚告知作出前，当事人主动拆除整改到位或恢复原状的；符合设施农用地办理条件，经督促在规定期限内完成设施农用地备案手续的；未经批准的临时用地，已按期完成自然资源主管部门责令限期改正要求的；其他依法可以不予行政处罚的。

主持人：

《实施办法》对应当从轻或者减轻行政处罚的，规定了哪些情形？

李明杉：

《实施办法》第七条对应当从轻或者减轻行政处罚的规定了五种情形，分别为主动消除或者减轻土地违法行为危害后果的；受他人胁迫或者诱骗实施土地违法行为的；主动供述行政机关尚未掌握的其他土地违法行为的；积极配合调查处理有立功表现的；其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的。

主持人：

《实施办法》对可以从轻或者减轻行政处罚的，规定了哪些情形？

李明杉：

《实施办法》第八条对可以从轻或者减轻行政处罚的规定了四种情形，分别是：为了公共利益的需要，由政府组织实施的省级以上能源、交通、水利等重大基础设施项目，且已履行立项、环评、用地预审等前置报批手续的；当事人已经主动拆除整改，拆除到位的违法建（构）筑物建筑面积达到违法建（构）筑物总面积50％以上，且退出的违法建（构）筑物占地面积达到违法占地总面积50％以上的；因抢险救灾、疫情防控等应急需要使用土地的，其中属于临时用地的，在应急处置工作结束后1年内未恢复原状，属于永久性建设用地的，在规定期限内未及时申请补办建设用地审批手续的；其他依法可以从轻或者减轻行政处罚的。

主持人：

《实施办法》对可以从重行政处罚的，规定了哪些情形？

李明杉：

《实施办法》第十条对可以从重行政处罚的规定了八种情形，分别为经依法制止，仍继续实施土地违法行为，致使危害后果进一步扩大的；在案件调查中，故意销毁、转移、隐匿或者伪造证据的；不配合案件调查，严重阻碍调查进程的；以暴力或者其他方式妨碍、阻挠案件调查的；违法行为引发重大安全事故、重大生态环境破坏、重大负面舆情、群体性事件或者其他重大不良社会影响的；违法用地涉及生态保护红线的；影响疫情防控工作，妨碍对突发事件应对的；其他依法可以从重行政处罚的。

网友提问：

请问《实施办法》和《裁量基准》实施后，对发生在2021年9月1日前实施建设的占地行为处罚标准是否适用《裁量基准》？

李明杉：

按照司法实践和相关司法解释，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视违法行为具有继续状态。为此，对发生在2021年9月1日（现行《中华人民共和国土地管理法实施条例》施行时间）前实施建设的占地行为如果未恢复原状的，应视为具有继续状态，对其的行政处罚标准适用新的即现行的《土地管理法》的处罚标准，所以也要适用本《裁量基准》。《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（〔1997〕法行字第26号）和《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》均对相关法理作了明确的阐述。

主持人：

请您结合这次《实施办法》和《裁量基准》的出台，谈一谈下一步的工作安排？

李明杉：

首先，省厅将做好《实施办法》和《裁量基准》的解读和宣传工作。通过本次的在线访谈和其他报刊媒体的宣传，进一步提升群众对该办法和基准的知晓率。同时，主动作为，加强指导，确保《实施办法》和《裁量基准》在全省土地执法中落实到位。

其次，省厅将进一步加大耕地保护和自然资源其他领域的监管和执法力度，守好耕地保护和生态保护底线。近年来，省厅从违法行为的发现、查处整改、追责、建章立制等四个方面同步发力，明确省级指导、规范和监管职能，压实属地主体责任，市县党委政府依法管地用地理念明显提升，群众、企业深刻认识到违法占地用地会付出高昂代价，全省自然资源执法特别是耕地保护执法形势逐步好转。在今后的土地执法监察工作中，我们将采取有效手段进一步巩固来之不易的成果，真正落实“早发现、早制止、严查处”，切实维护好自然资源特别是土地资源的开发利用管理秩序。

最后，感谢社会各界人士对福建省土地管理特别是耕地保护工作的关心关注，同时也希望广大群众能够对土地执法工作有更多的理解和支持，也由衷地欢迎大家给我们提出宝贵意见和建议。

主持人：

好的，非常感谢李处长的详细解答。时间关系，我们今天的访谈到此结束，谢谢各位网友的参与。

李明杉：

谢谢大家，再见！