厦门市五缘湾湿地公园TOD综合开发案例

一、项目基本情况

湿地公园TOD片区是厦门市第一批片区综合开发项目之一。该项目位于厦门本岛湖里区东部、五缘湾南岸，北临五缘湾湿地公园，自然景观条件优越。片区原为坂美村及周边用地，因存在安全隐患房屋集中成片、违法建筑较多、公共配套及基础设施不足、土地利用低效、历史文化资源少等问题，经过两年多的征拆和土地整理，形成净地具备开发条件。

为加快推动厦门市旧厂房、旧城镇、旧村庄改造盘活利用等城市开发建设，推进轨道交通TOD理念，打造高质量完整社区、实现产城融合，厦门市通过一体化城市设计、片区综合开发等做法，创新“产城融合＋土地开发运营”成片开发模式。2021年，通过开展面向房地产开发企业的规划咨询方案征集确定了片区方案，并转化为土地出让规划设计条件。项目由7个子地块组成，总建筑面积约60万㎡，计容35万㎡，拟建设16栋住宅，3栋办公楼，2栋公寓以及集中商业；同步配建社区用房、居家养老用房、公交枢纽等公共服务设施。地上4－33层，地下2－3层，最高建筑高度约130米。

2021年12月，厦门轨道集团竞得该地块，项目总投资约140亿元，计划分三期开发。2022年5月开工建设，目前一期住宅装修、外立面、景观方案施工完成；二期商业主体结构已封顶90％左右，三期住宅计划将于近期封顶。轨道交通方面，轨道2号线从片区中央穿过，现已建成并开通湿地公园站。

二、改造主体和改造模式

（一）部门联动推动旧村改造拆除重建

1.合理确定城市旧村拆除新建改造模式

五缘湾湿地公园项目位于厦门市湖里区东部旧村改造范围内，涉及浦东、坂美、仑后、下边4个自然社，安全隐患房屋集中成片、违法建筑较多、公共配套及基础设施不足，为促进城市功能、生产生活、产业发展全方位有机融合，推动城市建设发展转型升级，该项目按照拆除新建模式进行旧村改造。由市、区两级政府主导，统筹协调、整体推进旧村整村改造工作，采取“整村、整体，一次性拆迁改造”的思路，因地制宜规划产业和公建配套用地，实现产业发展和城区面貌的双提升，鼓励国有企业参与具体建设和运营，实现多方共赢。

2.联动统筹“指挥部＋街道＋国企＋社区”改造机制

组建片区指挥部，由区级领导担任总指挥，所在街道主要领导和国企负责人担任副总指挥，街道社区配合开展征拆工作；区政府与市属国企集团签订项目委托协议，国企具体实施片区内土地房屋征收工作，并负责公建配套、安置房建设等；将规划、征拆、招商、建设、运营等改造的每个环节都列入计划，明确完成时间，打造改造闭环，全链条管理，全程跟踪推进。

（二）创新TOD片区综合开发模式

在政府主导的土地开发模式的基础上，创新土地综合开发模式，引入市场化社会主体参与片区综合开发的前期策划、城市设计、资金平衡测算，通过提升规划策划水平、导入优质产业资源等措施。

1.划定组团研究范围突出片区综合开发

在片区的前期策划过程中，分别划定组团范围（研究范围）和计划出让范围（详细城市设计范围），组团范围将计划出让范围及周边地区纳入研究范畴，开展控制性详细规划层面及片区城市设计方面的研究，对片区产业发展、功能业态、综合服务配套、空间格局形态、地下空间利用与互连互通、道路交通组织、景观风貌改善等方面提出建议；计划出让范围开展本项目的空间详细设计，包括功能与业态策划、建筑概念设计、景观设计等，并提出建设运营模式及投资估算。

2.综合规划片区统筹规划指标弹性控制

打破以往出让用地分散、规模较小、业态单一的模式，开发方式从“单点开发”转向“片区统筹”。在地块方案征集时仅明确总计容建筑面积和商品住宅、保障性租赁住房及服务配套设施的建筑面积，预留了一定面积作为弹性建设内容，要求参赛单位结合市场运营需求提出具体功能设置建议，丰富片区功能业态，激活片区活力，鼓励产业导入。按照完整社区、产城融合、站城一体等理念，将居住和商业、办公等产业用地组合包装进行成片出让、混合开发，推动轨道沿线片区向功能复合、综合运营的TOD成片开发经营模式转变，提升片区整体品质与价值。

3.完善公共服务配套打造完整社区

按照“完整社区”建设标准，设置了社区服务大厅、社区警务室、司法帮扶所、社区书店、邮政中心支局、生鲜超市便利店、老年人日间照料中心等，将公共服务配套纳入出让条件，由市场开发主体出资建设，按约定的建设标准建成后无偿移交给政府相关部门，不用再单独选址、立项和建设。以重点项目突破带动多个领域整体创新，兼顾短期效益和长期效益，推动经济效益、社会效益、生态效益融合提升（除一次性土地出让收入以及可售业态带来的短期开发收益与税收外，随着商业、办公等投入经营，还将带来持续的经营收入、税收、产值和就业）。

4.用地功能复合创新土地供地方式

打破传统土地出让模式，探索土地综合开发模式创新，丰富用地功能推进多用途综合开发，创新带“城市设计图则”供地，将城市设计方案编制前置于土地出让环节，由城市规划委员会、市建筑景观专委会等高层级会议研究确定中标设计方案，并将设计方案转换为规划设计条件纳入土地出让合同，加强城市设计管控的执行力，盘活存量土地资源，有力提升土地利用管理精细化水平和厦门城市建设品质。

三、低效用地再开发取得的成效

（一）高水平规划设计塑造空间环境

通过公开征集方式，引入国内知名房地产开发企业和国际顶尖设计团队，合作参与片区综合开发的前期策划、城市设计，推动片区高起点规划、高标准建设，塑造高质量发展、高品质生活、绿色生态、充满活力的城市空间环境。湿地公园TOD项目中标方案的设计单位为AECOM（艾奕康），凯达环球、甘斯勒（Gensler）、欧博迈亚、伍兹贝格等国际知名设计机构也参与方案征集活动。

（二）优先选择存量用地进行片区综合开发

结合城市低效用地及现有净地分布、片区收储征拆进展等情况，优先选择安全隐患房屋集中、基础设施落后、民生改善需求较为迫切地区，对城市发展有结构性影响的城中村、老旧街区如位于城市重要的中心区、TOD重点开发区以及城市重要的门户的节点区域，经过充分论证，存量用地的改造方式为拆旧建新的，选择有条件的轨道站点开展周边片区综合开发，以重点项目带动区域整体品质提升创新。

（三）打造立体交通体系实现上下风貌协调

以“TOD交通一体化”为设计核心，考虑地下空间的整体设计，统筹交通组织、商业功能、停车场等因素，串联地块内各个功能空间，综合开发利用地下空间。项目把相邻的多块建设用地以及地块之间的绿轴、市政道路整体纳入设计和出让范围，整体打造风貌协调统一的特色区域。在保障公共开放绿地属性的前提下，通过下沉广场、二层空中连廊等方式串联空间，形成地上地下互连互通、充满活力的“城市活力新枢纽”。

（四）配建高质量公建设施构建完整社区

公开方案征集在项目出让范围之外，设定了组团范围，鼓励参赛单位结合片区规划和未来发展理念，通过分析评估组团内的建设现状、区域发展趋势，优化片区功能构成，完善片区内综合管理、文化活动、商业服务、助老抚幼、环境卫生等各类综合配套服务设施，并预留未来发展需求。中标方案通过研究分析，在出让范围内补齐所在组团的公建配套短板，设置社区服务大厅、社区警务室、司法帮扶所、综合文化活动中心、邮政中心支局、生鲜超市便利店、老年人日间照料中心、环网站等多样化社会综合服务设施，满足完整社区的建设标准和要求，构筑“5－10－15”分钟生活圈。

四、主要做法

（一）建立旧村整村拆迁联动机制

由市、区两级政府主导，统筹协调、整体推进旧村整村改造工作，委托市属国有企业负责具体实施。采取“整村、整体，一次性拆迁改造”的思路，充分调动社区和市属国企的积极性，在短期内一次性实现旧村整村拆迁，一次性实现新区和配套全面建成。坚持“高标准、高颜值、高素质、高品质”的规划思路，一次规划、分步实施。因地制宜规划产业和公建配套用地，以补齐民生短板为重点，优先保证安置房用地，尽量扩大公共服务综合用地，实现产业发展和城区面貌的双提升，实现多方共赢。

（二）规划统筹优化片区功能构成

规划统筹推动片区高起点规划、高标准建设，在片区的前期策划过程中，将计划出让范围及周边地区纳入研究范畴，开展控制性详细规划层面及片区城市设计方面的研究，对片区产业发展、功能业态、综合服务配套、空间格局形态、地下空间利用与互连互通、道路交通组织、景观风貌改善等方面提出建议，引入市场化社会主体参与片区综合开发的前期策划、城市设计、资金平衡测算。通过公开征集设计方案的方式，引入国内知名当地产企业和国内外顶尖设计团队合作参与片区综合开发的前期策划和城市设计方案编制；鼓励参赛单位结合区域发展区域与项目建设理念，优化片区功能构成，完善各类综合配套。

（三）创新带“城市设计图则”土地供应

打破传统土地出让模式，将城市设计方案编制前置于土地出让环节，在方案征集时仅明确总计容建筑面积、住宅及配套设施的建筑面积，预留一定比例指标作为弹性建设内容，由参赛单位提出具体功能建议。由城市规划委员会、市建筑景观专委会等召开会议确定中标涉及方案。按程序对片区控制性详细规划进行调整，并按照刚性与弹性规划设计条件管控相结合的方式将城市设计方案精准转换为出让地块的规划设计条件，纳入土地出让合同，进一步加强城市设计管控的执行力。

（四）探索站城一体地上地下综合开发

通过地上、地下一体化的规划设计和土地供应，实现地上地下空间综合开发，将片区综合开发将轨道站点建设与周边旧村城市更新改造相结合，实现多功能复合利用。在轨道地铁2号线主线设计之初就统筹规划，将周边旧村结合车站进行成片规划和“站城一体化”设计，以“TOD交通一体化”为设计核心，考虑地下空间的整体设计，结合地铁建设同步进行拆除和平整。通过统筹谋划、整体设计，建构功能复合、地上地下互连互通、充满活力的立体城市，提升片区整体品质与价值。

五、政策经验

（一）出台带“城市设计图则”供地规程

充分发挥城市设计的管控指导作用和综合开发项目在城市建设品质中的引领作用，探索综合开发项目带“城市设计图则”供地，在总结片区综合开发项目实践经验的基础上，出台《综合开发项目带城市设计图则供地规程》，并配套编制《成片综合开发一体化设计规划咨询流程图》和《城市设计图则转化技术标准》，规范综合开发城市设计咨询征集方式、编制单位确定、牵头部门、咨询工作方案内容、土地出让方案编制、图则转换技术标准等片区综合开发工作流程，推动优秀城市设计方案落地实施。

（二）强化城市综合开发规划指引

为充分发挥规划统筹及引领作用，强化土地要素在城市规划建设发展中的支撑，促进城市综合开发项目的发展，根据《福建省人民政府办公厅关于强化规划引领和用地支撑促进城市建设品质提升的通知》相关规定，出台《厦门市关于强化规划引领和用地支撑促进城市建设品质提升的规划指引》，明确厦门市综合开发项目的定义、适用范围、实施流程、主要类型及相关鼓励措施，科学引导各区开展具体综合开发工作，不断提升城市建设品质。（文／厅利用处）