航拍九龙江两岸的漳州城区。右侧的漳州高新区正处在大开发、大建设阶段。
东南网12月7日报道（福建日报记者 赵锦飞 杜正蓝 赵文娟 文／图）
核心提示
从漳州高新技术产业开发区开车驶向市区，途经静谧的村庄、整齐划一的安置房、争奇斗艳的花卉长廊、热火朝天的项目现场、灯火璀璨的水幕广场……城乡的边界早已模糊。
城乡过渡地带，违法用地和违法建设的“两违”行为频发。一直以来，“两违”治理难度大、范围广，违建者往往采取“你查我停，你走我建”的游击战，执法工作收效甚微。
过去，漳州高新区作为漳州市中心城区跨江南扩的核心区域，“两违”现象高发。今年以来，高新区向这个城市“顽疾”亮剑：全区新增“两违”宗数、面积都呈现逐月大幅递减趋势，69个村（居）有42个村（居）连续10个月实现“两违”零新增。
何以取得立竿见影的效果？近日，记者来到漳州高新区，探访当地探索综合治理“两违”的解题之策。
止于未发
下沉到村化解萌芽
漫步在漳州市区南山桥，绵延的灯火一路延展开去，九龙江对岸的漳州高新区霓虹熠熠，一江两岸交相辉映、一派繁华。
作为国家级高新技术产业开发区，漳州高新区于2019年推行“区地合一”、委托管理体制机制改革创新，下辖2个乡镇、1个靖圆镇村管理办公室，69个村（居、场），面积245平方公里，人口约20万人。
漳州新一轮城市发展战略是跨江南扩、中心东移、面海拓展。地处西溪南岸的高新区是漳州跨江南扩的新门户和桥头堡。
然而，在大开发、大建设阶段的高新区里，个别村民仍抱着“种房子”得利的侥幸心理，个别村庄“两违”禁而不止，就算是核查、处置、结案复核的“铁三角”机制，也难以根治顽固“两违”。
2023年，高新区发现并拆除330宗违法建设，总面积49048．8平方米，总拆除费用941105元。
高新区行政执法局局长郑国良坦言，过去主要由区综合行政执法大队一支队伍负责“两违”巡查管控，虽然大家都尽心尽力，却经常陷于“拆了建、建了拆”的怪圈。
“两违”，触犯的是法律法规，为何屡禁不止？
“两违”建筑建设周期短，隐蔽性强。被发现后，往往已成规模，需要经过详细核查、审查等层层流程，拉长了时间跨度，“两违”已成事实。左邻右舍“有样学样”，周而复始“种房子”。
“勿以‘村’小而不为。”高新区党工委书记陈建进有过基层岗位和住建部门工作经验，在他看来，“两违”源自村一级，“村”是最薄弱的治理环节，亦是化解矛盾的最小单位。
颜厝镇巧山村有近3000人，地处城镇开发边界，下辖3个自然村，人口稠密，小微企业众多，许多群众争相利用闲置用地，却无意间触及“两违”问题。
不久前，巧山村村干部巡查时发现，一村民正在搭建临时周转棚，村干部当场告知其搭建行为属于违法建设，已违反《中华人民共和国城乡规划法》及《福建省违法建设处置若干规定》的相关规定，令其拆除。
“违建初期，建设成本低，拆除成本也低。许多村民经过劝阻自行拆除，将社会矛盾降到最低。”郑国良说，村“两委”干部最熟悉村情民情，村民的动向和需求他们最清楚。
巧山村党委书记郑必武的办公桌上放着一本显眼的巡查表。“村‘两委’干部及村主干分为3个小组，分管3个自然村。同时，每个自然村各分为4个小队，层层细化，每日巡查村中何时、何地、何种违规行为，及时记录并上报。”郑必武说，巧山村党员人数较多，有一个小微权力监督微信群，全村几百人在群内。村里党员干部群众一旦发现有“两违”行为，同步将搜集信息发在群内，形成党群自治监督合力。
化解萌芽，止于未发。今年以来，高新区的村级巡查队伍巡查发现新增“两违”19宗，均为第一时间发现，扭转了以往村级主体“两违”“零发现、零上报”的现象。其中，九湖镇庵兜村、颜厝镇上洋村、靖圆办草坂村等重点村“两违”抢建现象得到有效遏制。
管控“铁三角”
闭环管理形成“三张网”
“突出前端巡查、源头预防。由村级党组织负责‘巡查’环节，只有尽早发现问题，才能尽早解决问题。”陈建进说，基层末梢是“两违”治理链条的最关键一环。只有充分调动属地镇村力量，及时把“两违”遏制在萌芽状态，才能最大程度降低治违成本。
驻村干部、村“两委”组成的村级巡查网，延伸了“两违”线索排查发现的触角，也成为“两违”管控的第一张网。
转变发生在今年1月。《漳州高新区“两违”综合治理工作实施方案（试行）》（以下简称《方案》）出台，《方案》将“两违”管控“铁三角”机制优化拓展为“巡查、核查、处置、督查、问责”五个环节闭环管理。
机制出台后，为充实基层巡查力量，高新区综合执法大队的30名执法队员下沉支援颜厝镇、九湖镇、靖圆办，同时充实巡逻车、无人机等装备，由镇（办）综合执法大队负责镇域“两违”网格化巡查，形成“两违”管控的第二张网。
“由区综合执法大队负责全区‘两违’网格化巡查，区直相关责任部门加大监管领域的巡查力度。”郑国良说，这是“两违”管控的第三张网。
三网协同，全区实现区、镇、村三级巡查网格，“两违”整治重心也从事后处置向事前预防转变。
今年9月14日，九湖镇综合执法队员在南星社区开展日常巡查时，收到举报称南大道某大厦平台存在违法建设行为，执法队员迅速前往现场查证。经了解，发现户主徐先生在未取得审批手续的情况下，擅自搭建铁皮结构。确认违建后，南星社区的巡查员立即联系担任驻村干部的核查员，对违建平台进行全面核查，并结合无人机的高空俯瞰图像，确定违建的具体位置和规模。随即，核查员将情况上报至镇党委专职副书记。
“发现在早”更易“处置在小”。有效巡查后，如何让后续环节变得连贯，形成震慑？
“根据《方案》流程要求，该事件处置环节，由我们九湖镇党委专职副书记担任处置员、镇人大主席担任督察员，第一时间组织力量进行处置，并与相关责任部门密切配合，形成高效的工作流程，确保违建行为能够迅速、有效地得到处理。”九湖镇党委书记廖毅敏说。
在徐先生违建事件中，九湖镇党委专职副书记接到巡查员的报告后，迅速组织综合执法大队、社区干部以及公安等多部门联合执法，上门对徐先生进行了多次劝导，要求其自行整改。然而，徐先生拒不配合整改，继续实施违建行为。对此，九湖镇政府果断采取行动，依法对违建进行拆除，并对违法建设者进行了严肃处理。处置完成后，镇人大主席组织验收，确认拆除工作达到了结案标准，并在3日内复核结案。从巡查发现、介入处置到复核结案，这起违建行为处置过程在6天内实现闭环。
“缩短每一环节的时长，各角色形成雷厉风行的节奏，清除一切‘两违’势头。”长期分管“两违”治理工作的区党工委委员林琰标坦言，过去“两违”常规查处时限为25个工作日，在这期间，个别群众白天找关系、晚上忙抢建，无形中增加了治违阻力。新机制施行后，将查处时限压缩到6日，不但打消群众观望的侥幸心理，也减少了违法成本、执法成本及社会安定稳定的风险。
每一起“两违”事件在强化全流程中，形成了“发现—制止—处置—验收—结案”的完整闭环，使“两违”管控工作更加高效、透明。
“为了让机制落实在平常，我们强化定期通报调度，对包括镇（办）党委、政府主要领导在内的11类‘两违’治理责任主体细化问责情形、绩效挂钩等措施，落实到事件处置全流程中，推动‘两违’综合治理抓在日常、严在经常。”陈建进表示，诸如巡查员对违建信息瞒报、漏报、缓报造成违建事实的，核查员接到举报信息未及时核查、制止、认定的，处置员接到核查未按时处置、拆除或弄虚作假的，督察员接到受理结案未按时审核结案等行为，对应其失职失责情形进行追究，与年底绩效直接挂钩。
今年1—10月，全区共发现新增“两违”56宗、面积5490．6平方米，已按时全部处置完成，全区拆违经费与去年同期相比下降69．8％。与去年同期相比，新增“两违”总宗数下降78．4％、总面积下降86．9％。
民生为本
疏堵结合法情并用
“‘两违’治理并非一‘堵’到底。对有实际住房困难的群众，我们也保障他们的合理需求，才能有效从根源上遏制‘两违’。”陈建进说。
高新区作为漳州城市发展战略的主要区域，中心城市核心区内房屋大部分在城镇开发的土地收储范围内，无法纳入乡村规划编制。长期以来，群众住房困难或房屋破旧无法办理新建房和危旧房重建、改建所需手续，往往以违建的形式解决住房问题，而且无法办理不动产登记证，造成执法矛盾不断加剧。
规划是建设的前提。为避免“有新房、无新村”问题发生，2022年，高新区启动全区村庄规划编制，目前全区61个村已有51个村开展规划编制工作，27个村完成规划编制。
今年3月，《漳州市高新区妥善处理历史遗留问题规范农村房地一体宅基地确权登记工作实施方案》出台，主要解决高新区群众因历史遗留问题造成的宅基地上房屋无法办理不动产登记的问题。根据方案，符合“一户一宅”、国土空间规划、用地限额等条件的居民，可通过村出具证明、镇（街）审核、统一申请补办的方式，对合法用地手续的宅基地及建筑物进行确认。
九湖镇恒春村村民许素叶就是此次改革的受益者。他们一家三代4口人长期拥挤在一座建于上世纪六七十年代、面积仅50平方米左右的瓦房里，与《福建省农村村民住宅建设管理办法》中规定的人均住宅建筑面积约60平方米相比，住房面积严重不足。迫于无奈，许素叶一家只能分出3人居住在距离瓦房3公里左右的花圃管理房内，老人则住在老瓦房中。
随着家庭经济状况好转，儿子也到了适婚年龄，许家扩建新房迫在眉睫。2023年8月，在村干部的指引下，许素叶来到村里的便民服务中心提交相关材料。不到一个月，顺利通过建房申请并开工。上个月，许素叶家总面积200平方米的两层半新居建成，埋在一家人心底多年的心结终于被解开。
批得快，还要建得好。九湖镇村建站负责人周鹏伟告诉记者，宅基地申请审查、批准后丈量批放、施工关键点巡查、住宅竣工验收这四个环节，都有专人到现场把关，确保新建住房合法合规，避免留下“两违”隐患。
“我们将居民的《乡村规划许可证》和《农村宅基地审批书》数据分别录入国土空间用途管控系统和福建省农村宅基地审批系统，确保居民建设行为和建筑物合法性。”高新区自然资源局有关负责人介绍。
今年以来，高新区累计审批农村村民个人建房29宗，有效解决村民实际住房困难。
针对群众和企业生产生活的需求所产生的修缮建设行为，高新区则采用“四环联审”的简易审批程序。
“在确保符合农村‘一户一宅’政策、不占用耕地或基本农田、不占用生态红线、不触碰规划红线等基础上，通过个人承诺、实地察看、村级见证、部门联席会议研究‘四环联审’审批程序，进一步杜绝因生产生活所产生的‘微两违’和‘伪两违’。”廖毅敏介绍。
九湖镇是全国第二大花卉交易市场，这些年村里的花卉电商发展火热，花农对花卉大棚需求增加。但是，因村民未通过核对规划和土地性质而造成的卫片图斑屡见不鲜。实施“四环联审”简易审批后，花农们的生产经营难题得到解决。
审批流程简化，也让企业发展更便捷舒心。位于九湖镇的顺裕（龙海）混凝土有限公司原有材料仓库被台风损毁，随着产能扩大，该公司于4月15日提出修复原有材料仓库申请，一个星期内得到批复；位于颜厝镇巧山村的辉达食品有限公司需搭盖新的生产设备，提交申请后，在3天内得到批复……
疏堵结合，解群众急难愁盼，保障群众合法诉求，从而有效从根源遏制“两违”行为。在采访中，不少基层干部表示，现在的治违压力小了，可以腾出更多精力财力去发展产业、改善民生。
“以人为本、疏堵结合、法情并用，才能取得群众支持，破除各类阻力，凝聚各方合力，形成基层社会治理的良性循环，实现改善城乡面貌、维护公平正义、端正社风民风、增进干群关系的多赢局面。”陈建进说。
记者手记
用好“穿透式”治理思维
福建日报记者 赵文娟 杜正蓝
将监管触角延伸至村一级，把“两违”遏制在萌芽状态，降低违法成本、执法成本和社会风险；上下联动，形成“铁三角”“三张网”闭环制度，让工作落实有抓手；疏堵结合，保障群众合理诉求，维护公平正义……从漳州高新区“两违”治理的答卷中，处处可以感受到“穿透式”思维的治理智慧。
所谓“穿透式”思维，即深入思考问题，透过现象看本质，把握事物背后规律和本质特征的一种思维方式。
“两违”治理，关隘在基层。以往，在“两违”治理工作中，村一级被排除在外。然而，农村基层党组织才是基层治理的“神经末梢”，村干部往往才是说话更“管用”的人。因此，漳州高新区打破常规，把村一级纳入“两违”治理环节，并在“两违”治理“铁三角”机制中发挥重要作用，确保抓早抓小落到实处。
“两违”治理中，如何让干部敢为善为？善用制度“盯住人”“看住事”“管住权”很重要。长期以来，“两违”现象屡禁不止的背后，是部分基层干部过不了“人情关”，索性睁一只眼闭一只眼；更有甚者，在“两违”行为中与群众私相授受，形成利益链条，不仅侵犯人民群众利益，更影响党员干部形象。为此，高新区厉行“铁三角”闭环机制，织牢区、镇（办）、村（居）巡查“三张网”，“擦亮”问责利器，自上而下、相互推动、相互制约、奖惩分明，让各级干部从“不愿作为”到“不敢不为”，再到“敢作善为”，形成齐抓共管的强大合力，有效遏制“两违”增长势头。
社会治理如治水，既要“堵”也要“疏”。“两违”现象之所以频发，除了因部分群众怀有“种房子”的侥幸心理外，还有不少群众出于生产生活刚需，无意间触碰“两违”。因此，在“两违”整治中，高新区除了有重拳严打的“硬”，还有解群众急难愁盼的“软”和“暖”。主动担当，破解历史遗留问题，让住房困难群众能够合法盖新房、改旧房；主动靠前，简化优化审批程序，更好更快满足群众需求。这就有效地纠正了“两违”行为所滋生的“谁守法谁吃亏，谁违法谁发财”失衡心态，很大程度上减轻了工作阻力，有助于维护社会公平，促进社会稳定。
如此穿透，标本兼治，“治”出了规范有序，“理”清了新风正气。
执法队员利用无人机进行辖区覆盖拍摄。
漳州高新区内的安置房小区。游钟山 摄
执法人员在对比航拍图与底图有无新增建筑物。
区、镇两级执法队员前往现场了解核实建设情况。
