新型城镇化，福建如何走？

以人为本 优化布局 生态文明 文化传承

新型城镇化，福建如何走？

□编者按

日前，省委、省政府正式印发《福建省新型城镇化规划（2014-2020年）》，明确了我省未来城镇化的发展方向、主要目标和战略任务，是今后一个时期指导全省城镇化健康发展的战略性、基础性的规划，将对我省城镇化进程产生非常重要的影响。为让全省人民深入了解规划的相关情况，省发改委组织相关专家进行详细解读。

积极稳妥扎实有序 推进福建省新型城镇化

福建省发展和改革委员会主任　郑栅洁

城镇化是一个伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是一个国家和地区现代化的重要标志。省委、省政府颁布的《福建省新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》），是今后一个时期指导福建城镇化健康发展的战略性、基础性规划。《规划》按照走中国特色新型城镇化道路、以人为核心的新要求，明确了未来福建城镇化的发展方向、主要目标和战略任务。

深刻认识走新型城镇化道路的必要性

改革开放以来，福建城镇化经历了起点低、速度快的发展历程。一是城镇人口迅速增长。1978～2013年，城镇经济的繁荣发展吸纳了大量的农村转移劳动力，城镇常住人口从336万人增加到2293万人，城镇化率从13.7%提高到60.8%，高于全国平均水平7个百分点，年均提高1.35个百分点。二是城镇数量不断增加。1978～2012年，城市从6个增加到23个，建制镇数量由62个增加到612个，沿海城镇带以全省44.4%的国土面积集聚了79.4%的人口，成为拉动经济快速增长和集聚人口的主要区域。三是城镇综合服务功能不断增强。城镇水、电、气、路、通信等基础设施水平显著改善；人均居住、公园绿地面积大幅增加，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提升，城市管理水平进一步提高。四是城乡协调发展水平不断提高。社会主义新农村加快建设，农村基础设施和公共服务快速发展，农村教育、文化、卫生、社会保障等社会事业蓬勃发展，农民生产生活条件发生显著变化，呈现出农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动经济社会持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进城乡居民生活水平全面提升。

在城镇化快速发展的同时，质量不高的问题也日益突出。大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。城镇格局存在“小、散、弱”的现象，大中小城市和小城镇协同发展水平较低，城镇化空间布局欠合理。市政设施有待完善，公共服务供给能力不足，管理服务能力亟待提高。城镇规划层次不高、质量标准偏低、实施管理不严，城乡风貌特色不明显。城乡分割的户籍管理、土地管理制度、社会保障制度和行政管理、财税金融等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，阻碍了城镇化健康发展。

展望未来，城镇化转型发展的要求更加迫切。福建城镇化发展的外部条件和内在动力已发生重大变化，我省人均耕地少，农业劳动生产率低，城乡山海差距较大，城镇化仍将处于持续较快发展阶段；人的城镇化成为新型城镇化的核心任务，重点要促进农业转移人口逐步转化为有稳定就业和稳定居所的城镇人口，享有与城镇居民平等的待遇；城市群与产业群、港口群联动发展，城镇化与信息化、工业化、农业现代化同步推进；自然资源和生态环境问题的约束日益增强，主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化的模式不可持续，城镇化发展由速度型向质量型转型的要求日益迫切。

当前福建已进入全面建成小康社会的关键性阶段，积极稳妥推进具有福建特色的新型城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求，对我省全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程，具有重大现实意义和深远历史意义。

准确把握新型城镇化道路的丰富内涵

传统城镇化是以城镇为核心、以增长为导向的劳动力非农化过程。新型城镇化要改变过去片面注重追求规模扩大、空间扩张，加快形成经济与社会同发展、城镇与农村共繁荣、人与自然和谐、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。

首先，新型城镇化的核心是以人为本。去年，我省户籍人口城镇化率只有35.2%，低于全国平均水平，有超过1000万的外来人口在城镇常住，很大一部分是农业转移人口，处于“半市民化”状态，还不是真正的城镇居民。新型城镇化的重要标尺，就是使包括农业转移人口在内的建设者都能享受城市文明的成果，不断提高生活质量和水平。《规划》提出常住人口、户籍人口两个城镇化率指标，目的是促进各方面把更多注意力放在人的城镇化上，逐步缩小两者差距。

其次，新型城镇化必需积极稳妥。城镇化是一个长期的历史进程，要有足够的历史耐心。既要从实际出发，把握城镇化发展的巨大机遇，调动各方面积极性，创造性地开展建设和管理工作，做到方向明、步子稳、措施实，又不能超越现实发展条件而急于求成，对新型城镇化的艰巨性、复杂性要保持清醒认识，尊重规律，顺势而为，量力而行，稳步健康地向前推进。做到这一点，关键是发挥好市场和政府各自的作用，把市场“无形之手”用够、政府“有形之手”用好。

第三，新型城镇化更加注重质量提升。改变过去偏重规模数量增加的粗放型增长方式，合理控制城镇开发边界，统筹地上地下空间，优化城镇内部结构，促进城镇紧凑发展。建立多元可持续的资金保障机制，扩宽城市建设融资渠道。提高城镇规划科学性，健全规划管理体制机制，提高城市规划管理水平和建筑质量。推动“三规合一”或“多规合一”，形成一本规划一张蓝图，持之以恒加以落实。

第四，新型城镇化坚持四化同步。工业化是主动力，信息化是融合器，城镇化是大平台，农业现代化是根本支撑。要推动信息化和工业化深度融合、工业化和信息化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。

全面落实推进福建新型城镇化的战略任务

新型城镇化核心是以人为本，关键是提升质量，需要全面落实好中央和省委、省政府确定的新型城镇化战略任务。

第一，有序推进农业转移人口市民化。有序放开农业转移人口落户条件，在自愿基础上，优先考虑进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的农业转移人口,逐步推进符合条件的农业转移人口及随迁家属在城镇落户。实行以居民合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）为基本依据的户口迁移政策，基本满足农业转移人口特别是新生代农业转移人口落户城镇的合理预期。除福州市辖区、厦门市、平潭综合实验区外，全面放开其他地区落户限制。推进城镇基本公共服务由主要向本地户籍人口提供转变为向常住人口提供，促进更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。逐步实现就业服务、公共教育、基本养老、基本医疗、保障性住房等基本公共服务覆盖城镇常住人口。强化各级政府责任，合理分担成本，充分调动社会力量，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。

第二，优化城镇化布局形态。构建以人为核心、以中心城市为依托，中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展、新型城镇化和新农村建设协调推进的格局。充分发挥我省生态、历史、人文优势，注重文化传承，彰显地方特色，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。加快福州、厦漳泉两大都市区建设，成为引领全省城镇化发展和辐射带动周边地区的经济高地；发展壮大中心城市，适时推动具备条件的市、县（市）开展区划调整；强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能，把有条件的县城、重点镇发展成中小城市，实施强县（镇）扩权改革。

第三，提高城镇综合承载能力。培育各具特色的现代产业体系，加快产业转型升级，推进产城港城互动发展，优化城镇创业就业服务，提升城镇创新能力，强化城镇产业支撑。加快转变城市发展方式，有效预防和治理“城市病”。构建城镇现代综合交通运输体系，完善基础设施和公共服务设施，增强对人口的集聚和服务能力。推进创新城市、绿色城市、人文城市和智慧城市建设，实施宜居环境行动计划，全面提升城镇发展品质。完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升社会治理水平。

第四，推动城乡发展一体化。加大统筹城乡发展力度，着力推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，增强农村发展活力。加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，推进城乡统一要素市场建设，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。坚持遵循自然规律和城乡空间差异化发展原则，提升村庄规划管理水平，建设各具特色的美丽乡村，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

积极推进城镇化体制机制改革和创新

发挥市场配置资源的决定性作用，统筹推进重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。

第一，推进人口管理制度改革。建立居住证制度，还原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。推进人口基础信息库建设，为人口服务和管理提供支撑。

第二，深化土地管理制度改革。完善最严格的耕地保护和节约集约用地制度，探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机制。深化国有建设用地有偿使用制度改革。落实农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包权抵押、担保权能，进一步改革完善农村宅基地制度。

第三，创新城镇化资金保障机制。深化财税体制改革，健全地方建设债券发行管理制度和信用评级制度，设立城市基础设施、住宅政策性金融机构，通过多种渠道吸引社会资本参与城市建设，鼓励银行加大信贷支持力度，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

第四，健全住房保障制度。加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。建立各级财政保障性住房稳定投入机制，扩大保障性住房有效供给，加强保障性住房管理，严格准入和退出制度。调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，共同构建房地产市场调控长效机制。

第五，强化生态环境保护制度。建立生态文明考核评价机制，建立国土空间开发保护制度，对不同主体功能区实施差别化财政、投资、产业、土地、人口、环境、考核等政策。健全生态补偿制度，实行资源有偿使用，培育环保市场，建立健全交易平台和中介服务体系，实行最严格的环境监管制度，推动绿色低碳发展，建设生态文明。