【专家学者看两会】“十四五”规划掀开中国发展新篇章

作者：马亮（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

3月11日，十三届全国人大四次会议在人民大会堂举行闭幕会，意味着本次两会时间到此结束。本次两会的召开，意义重大，非同寻常，为“十四五”开好局起好步贡献出巨大智慧和力量。

本次两会期间，与会代表审查并通过《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下称《规划纲要》）。五年规划是中国国家治理体系的重要组成部分，规划能力也是国家治理能力的主要体现之一。《规划纲要》专设一篇，提出要加强规划实施保障，特别是加强党中央集中统一领导，健全统一规划体系，并完善规划实施机制。“十四五”规划继承了中国五年规划的优良传统和制度优势，在此基础上又得到了较大的突破和创新，能够更好地保障党的路线方针政策落到实处。

规划并非中国所独有，也不是中国所首创，但是却在中国确立了关键位置并发挥了重要作用。新中国成立以来，中国效仿苏联建立了计划经济体制，并通过五年规划来推进改革和发展。世界上多数国家都有规划制度，但是真正能够言行一致地实施规划的不多，规划在国家治理中能够发挥如此重要作用的也不多见。中国共产党一以贯之的全面领导，以及日臻完善的规划管理体系，使发展规划可以一任接着一任、一茬接着一茬地朝着一个方向不断推进。

2005年，《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》要求建立三级三类规划管理体系。2006年，“十一五”规划的编制使将计划改为规划，从计划指令转变为规划引领，将经济计划拓展到综合规划。同时，发展规划区分了预期性目标和约束性目标，使规划从政府主导转变为政府和市场协同实施。

中国的发展规划是使命型和共识型的规划，规划编制是凝聚共识和汇聚智慧的过程。这使发展规划具有使命性、人民性、战略性、前瞻性、综合性、系统性、政策性等特点。就人民性而言，发展规划以人民为中心，规划的目的是人民的美好生活，规划编制、实施和评估的全过程也都实现了人民的广泛参与。以政策性为例，规划不是“空头支票”，项目、资金和各类要素都会跟着规划走，并实打实地落地生效。再以系统性为例，各级各类规划之间会衔接协调，在各个方面能够步调一致地协同推进。

“十四五”时期是中国实现第一个百年目标以后迈向第二个百年目标的关键历史时期，“十四五”规划的开局之年恰逢新冠肺炎疫情全球大流行，人类百年未有之大变局同中华民族伟大复兴战略全局叠加，这增加了规划的难度，也凸显了规划的重要性。因此，“十四五”规划在所处的历史时期、编制过程、主要内容和治理方式等方面都有了显著改变。除此之外，在“十四五”规划编制过程中，高层领导密集的前期调研、专家学者的广泛论证、上百万网友的公众参与，使规划的前瞻性、科学性和人民性都得到进一步强化。

综合来看，《规划纲要》实化和量化了“十四五”时期经济社会发展的主要目标和重大任务，为未来五年乃至15年建设什么样的社会主义现代化强国和怎么样建设提供了方向性指引。

《规划纲要》提出加快建立健全以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。这意味着要强化国家发展规划的统领作用，并加强规划衔接协调。“十四五”规划决定了大方向、总基调和主旋律，对其他规划有统领地位，并要求各级各类规划同其对标对表。这有助于“十四五”规划所擘画的路线图和效果图能够具体化为设计图和施工图，使规划路线指哪打哪，不走样、不跑偏。

与此同时，《规划纲要》明确落实规划实施责任，加强规划实施监测评估，强化政策协同保障。规划做得好不好，关键还在于能否切实实施并兑现。增强规划的引导性和约束性，并为规划调整留有余地，才能使规划既方向明确又因势利导。

《规划纲要》特别提出，要加快发展规划立法。加快发展规划立法，既是为了进一步强化规划的权威性，也有利于用法治来保障规划的制定和实施。规划涉及编制、审批、实施、评估、调整等环节，目前已形成了一套行之有效的管理闭环、具体程序和经验做法。未来以法的形式来保障发展规划的编制和实施，实现发展规划的法治化，将开启中国更好地擘画发展蓝图、完善国家治理的又一篇章。