【中国稳健前行】“一国两制”：国家治理体系伟大创举

内容摘要：“一国两制”作为一项前无古人的制度创新和开创性事业，必然具有长期性、复杂性、艰巨性，需要在港澳实践中不断经受检验并完善自我。坚持和完善“一国两制”制度体系，就是为了解答好党在新时代这项治国理政的“崭新课题”和“重大课题”。在实践中，必须以全面准确理解和贯彻“一国两制”方针为基础和前提，必须坚决维护宪法和港澳基本法的尊严和权威，必须具有坚守初心和使命的“底线思维”，以确保“一国两制”在港澳行稳致远。

“一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度，是中国特色社会主义的一个伟大创举。香港、澳门自回归祖国之日起，就已重新纳入国家治理体系，成为直辖于中央的享有高度自治权的地方行政区域。“一国两制”是解决历史遗留的港澳问题的最佳方案，也是港澳回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度。党的十九届四中全会审议通过的《决定》在深入总结“一国两制”实践经验的基础上，从制度层面特别是中央对特别行政区实行管治的层面，对推进“一国两制”实践做了系统的制度设计和工作部署。《决定》明确指出，坚持“一国两制”，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一，是中国特色社会主义制度和国家治理体系所具有的13个显著优势的有机组成部分和重要内容，必须始终坚持和不断完善，以期充分展现此一制度体系的优越性，并把该制度优势全面转化为国家治理效能，为实现国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。

习近平新时代中国特色社会主义思想的“港澳治理”篇

港澳回归后已经重新纳入国家治理体系、已经逐步融入国家发展大局和中华民族伟大复兴壮阔征程、走上了同祖国内地优势互补和共同发展的宽广道路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，紧密结合新形势下国家“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、“一带一路”发展战略、粤港澳大湾区发展战略和实现中华民族伟大复兴的中国梦之战略目标，在对“和平统一、一国两制”的规律性特征之认识和把握日益深化精准的基础上，形成了一系列具有理论创新和实践创新意义的“港澳治理”之“顶层设计”、“底线思维”和重大战略举措。这些制度设计和战略举措体现了深厚博大的历史思维、总揽全局的战略思维和与时俱进的创新思维，体现了高超的政治勇气、政治智慧和战略定力，体现了鲜明的使命意识和责任担当，是习近平新时代中国特色社会主义思想的“港澳治理”篇，指引了谱写更加精彩的“一国两制”之“港澳故事”的正确方向。

十九届四中全会通过的《决定》集中就“一国两制”制度体系建设应该坚持什么、完善什么展开论述，这在党的历史上也是前所未有的。这些论述充分体现了习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于港澳工作重要论述的精神，彰显了中央坚持“一国两制”方针不动摇的坚定决心和战略定力，也显示了中央必定会把港澳两个特别行政区管治得更好的制度自信和能力自信，具有重要现实意义和长远指导意义。这些论述针对“一国两制”在港澳实践过程中所出现的新变化新发展以及巨大成就，针对“一国两制”在港澳实践过程中所出现的新情况新问题以及前所未有的巨大挑战，进一步巩固和深化港澳“集中精力发展经济、切实有效改善民生、循序渐进推进民主、包容共济促进和谐”前进方向，进一步巩固和深化港澳不断发展壮大“爱国爱港”、“爱国爱澳”力量以确保“一国两制”事业薪火相传，进一步巩固和深化祖国内地与港澳各领域交流合作，进一步巩固和深化港澳同胞同全国各族人民“命运共同体”意识、一道共享做中国人的尊严和荣耀、共担民族复兴的历史责任和共享祖国繁荣富强的伟大荣光。

必须以全面准确理解和贯彻“一国两制”方针为基础和前提

“中央贯彻‘一国两制’方针坚持两点。一是坚定不移，不会变、不动摇。二是全面准确，确保‘一国两制’在香港的实践不走样、不变形，始终沿着正确方向前进。”习近平总书记明确指出：办好港澳的事情，关键是要全面准确理解和贯彻“一国两制”方针。

确保“一国两制”在港澳实践行稳致远，必须全面准确理解和贯彻“一国两制”方针，必须始终坚守“一国两制”科学构想的初心和使命，即必须牢牢把握“一国两制”方针根本宗旨的两个方面：“维护国家主权、安全、发展利益”和“保持港澳长期繁荣稳定”。二者缺一不可，前者是后者的基础和前提。我们必须始终牢记，“一国两制”的提出首先是为了实现和维护国家统一。

全面准确理解和贯彻“一国两制”方针，必须正确处理“一国”与“两制”、中央全面管治权与特区高度自治权之间的辩证统一关系。 “一国两制”是一个完整的概念。“一国”是实行“两制”的前提和基础，“两制”从属和派生于“一国”并统一于“一国”之内。“一国”是根，根深才能叶茂；“一国”是本，本固才能枝荣。要确保“一国两制”在港澳实践行稳致远，就必须始终做到“三个结合”：把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异、维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高特别行政区自身竞争力结合起来。

中央拥有对特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权特别行政区依法实行高度自治。对于特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。特别行政区的高度自治权不是固有的，其唯一来源是中央授权。特别行政区享有的高度自治权不是完全自治，也不是分权，而是中央授予的地方事务管理权。高度自治权的限度在于中央授予多少权力，特别行政区就享有多少权力，不存在“剩余权力”。

中央对特别行政区拥有全面管治权，讲的是主权层面的问题，中央授予港澳特别行政区高度自治权，讲的是治权层面的问题。中央的全面管治权是授权特别行政区实行高度自治的前提和基础，授予特别行政区高度自治权是中央对特别行政区行使全面管治权的体现。中央对特别行政区拥有全面管治权和特别行政区高度自治权，这两者相互联系、内在一致，任何情况下都不能将这两者割裂开来、对立起来。

因此，在未来一段时间里，健全中央依照国家宪法和港澳基本法对特别行政区行使全面管治权的制度，将是坚持和完善“一国两制”制度体系工作的“重中之重”，其中主要包括：完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制、全国人大常委会对港澳基本法的解释制度，依法行使国家宪法和港澳基本法赋予中央的各项权力；建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量；健全特别行政区行政长官对中央负责的制度，支持行政长官和特别行政区政府依法施政；完善香港、澳门融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制；加强对港澳社会特别是公职人员和青少年的国家宪法和港澳基本法教育、国情教育、中国历史和中华文化教育，增强港澳同胞国家意识和爱国精神，等等。

必须坚决维护国家宪法和港澳基本法的尊严和权威

国家宪法和港澳基本法共同构成了特别行政区的宪制基础，共同确立了特别行政区的宪制秩序。坚持依法治港、依法治澳，就必须坚决维护国家宪法和港澳基本法的尊严和权威。

“一国两制”在国家法治上的最高体现，就是国家宪法。港澳基本法是根据国家宪法制定的，是规定特别行政区制度和政策的基本法律。依法治港、依法治澳，首先是依据国家宪法和港澳基本法治港、治澳。宪法是国家的根本大法，在国家统一的法律体系中居于统帅和核心地位，在包括特别行政区在内的全国范围内具有最高法律地位和最高法律效力。我们坚持“一国两制”、“港人治港”“澳人治澳”、高度自治，正确实施港澳基本法，必须符合宪法的原则和相关规定。在特别行政区，不存在一个脱离宪法的“宪制”，也不存在一个脱离宪法的“法治”。

同时，宪法和法律的实施必须要有行之有效的制度载体和机制保障。一方面，在特别行政区，以国家宪法和港澳基本法为基础，以国家有关立法和特别行政区法律为主要依据，已经构建起一整套法制统一、权责明确、运作良好的宪制秩序和法律体系。这是中国特色社会主义制度和国家治理体系的一部分，也是保证港澳“一国两制”实践始终沿着正确道路前进、实现长治久安的关键，中央各有关部门、特别行政区各政权机关，以及包括港澳同胞在内的全国人民，都必须尊重、遵守和执行，都必须共同维护。另一方面，要切实有效地贯彻落实党的十九大报告和十九届四中全会《决定》中提出的“完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制”基本任务。

必须具有坚守初心和使命的“底线思维”

港澳回归20多年来，“一国两制”在港澳实践取得了举世瞩目、举世公认的巨大成就，事实充分证明，“一国两制”是香港、澳门保持长期繁荣稳定的最佳制度。然而，近一段时间以来，“一国两制”在香港的实践遭遇前所未有的挑战，出现了一些新情况新问题，甚至出现了“影响社会稳定和长远发展的深层次矛盾和问题”。

回归20余年来，香港社会有一部分人对于“一国两制”根本宗旨之“两个基本点”，仅仅认同和接受“两制”的一面，而不认可、不接受“一国”的另一面，事实上是对“一国两制”方针，进行抽象肯定、具体否定。他们中的少数极端分子甚至幻想在香港回归以后、在中央对香港恢复行使主权以后，仍然可以在某种程度上、某种范围内使“资本主义香港”与“社会主义祖国”有效隔离或分离，使香港拥有“完全的政治实体”或“半政治实体”的超然地位。从“香港价值至上论”、“香港利益至上论”一直到“香港城邦论”、“香港民族自决论”、“香港独立论”，在“反共又反华”的危险道路上越走越远。而且，在他们的背后，还有某些西方势力在遏制和封堵中国和平发展的影子。

对此，中央政府始终保持着高度的警觉，并且下大功夫、花大力气进行正本清源、拨乱反正的艰苦工作。习近平总书记提出“三条底线”：任何危害国家主权安全、挑战中央权力和香港特别行政区基本法权威、利用香港对内地进行渗透破坏的活动，都是对底线的触碰，都是绝不能允许的；还提出“三个坚定不移”：中国政府维护国家主权、安全、发展利益的决心坚定不移，贯彻“一国两制”方针的决心坚定不移，反对任何外部势力干涉香港事务的决心坚定不移。习近平总书记在新年贺词里面指出：“没有和谐稳定的环境，怎会有安居乐业的家园！真诚希望香港好、香港同胞好。香港繁荣稳定是香港同胞的心愿，也是祖国人民的期盼。”

十九届四中全会《决定》指出，“绝不容忍任何挑战‘一国两制’底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为”，“坚决防范和遏制外部势力干预港澳事务和进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动，确保香港、澳门长治久安”。在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上，习近平总书记强调：“香港、澳门回归祖国后，处理这两个特别行政区的事务完全是中国内政，用不着任何外部势力指手画脚。中国政府和中国人民维护国家主权、安全、发展利益的意志坚如磐石，我们绝不允许任何外部势力干预香港、澳门事务！”这些铿锵有力的话语，充分表达了党和国家坚定“维护国家主权、安全、发展利益”和“保持港澳长期繁荣稳定”的决心和意志。

“一国两制”作为一项前无古人的制度创新和开创性事业，必然具有长期性、复杂性、艰巨性，需要在港澳实践中不断经受检验并完善自我。坚持和完善“一国两制”制度体系，就是为了解答好党在新时代这项治国理政的“崭新课题”和“重大课题”。习近平总书记指出，“作为前无古人的事业，‘一国两制’实践不会一帆风顺”，继续推进“一国两制”事业，是中央政府、特别行政区政府和包括港澳同胞在内的全国各族人民的共同使命，“只要对‘一国两制’坚信而笃行，‘一国两制’的生命力和优越性就会充分显现出来”。习近平总书记还强调：“无论遇到什么样的困难和挑战，我们对‘一国两制’的信心和决心都绝不会动摇，我们推进‘一国两制’实践的信心和决心都绝不会动摇！”

我们坚信，只要我们永葆“长风破浪会有时，直挂云帆济沧海”的信心和“千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金”的恒心，“一国两制”在港澳实践就一定能够行稳致远，就一定能够为国家治理体系和治理能力现代化的实现谱写光辉灿烂的篇章。

（作者：齐鹏飞，全国港澳研究会副会长、中国人民大学台港澳研究中心主任）