新时代推动区域协调发展的科学指导

燕山脚下、渤海之滨、太行之畔，一项历史性工程——“京津冀协同发展”正如朝阳喷薄，引领着一场区域深层次变革。2019年1月，习近平总书记冒着严寒，深入京津冀考察，殷殷期望、谆谆寄语：“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，却瓣瓣同心”，“要保持历史耐心和战略定力，做好这件历史性工程”。

长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展……党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕区域协调发展这篇大文章，精心谋划、科学布局，提出一系列重大国家战略，推动我国区域协调发展不断向着更加均衡、更高层次、更高质量方向阔步前行，取得历史性成就。

当前我国区域经济发展出现了哪些新情况新问题？怎么看、怎么办？现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整？在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》这篇重要文章中，习近平总书记深入把脉当前区域经济发展新形势，从战略上提出了新形势下促进区域协调发展的科学思路、主要举措和推动东北全方位振兴的“药方”，对这些问题作出了透彻鲜明的回答，为新时代区域协调发展提供了科学指导。

关乎全局的重大问题

“千钧将一羽，轻重在平衡。”协调是持续健康发展的内在要求。解决好区域协调发展问题，关乎中国特色社会主义制度优越性充分发挥，关乎中华民族伟大复兴。

在这篇重要文章中，习近平总书记开宗明义指出：“我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题。”这一科学论断，深刻阐明了我国推动区域协调发展的基本依据和艰难程度。

打开中国地图，960多万平方公里的广袤大地上，从南到北、由东到西，自然状况多样，气候条件复杂。平原、水网、丘陵、喀斯特和丹霞地貌、草原、沙漠和雪域高原，共存于祖国辽阔版图中。从平均海拔4000米以上递减至500米以下，由西到东的三大阶梯差异明显，气候迥异；地区间降水分布极其不均，荒漠化土地分布广泛；以“胡焕庸线”为界，东南人口密集，西北人口稀疏。再加上历史、文化和社会等多方面的原因，区域发展差别大问题十分突出。这样的国情，有利于形成广泛分工、强大市场和广阔回旋余地，同时也会产生不平衡不协调问题。

恩格斯曾经预言，在社会主义条件下，能够使工业分布得“最适合于它自己的发展和其他生产要素的保持或发展”。新中国成立以来，我们党从理论和实践的结合上对统筹区域发展进行了艰辛探索。1956年，毛泽东同志在《论十大关系》中提出，要正确处理沿海工业和内地工业的关系，使工业布局逐步平衡。在改革开放进程中，邓小平同志提出“两个大局”的战略构想，强调沿海地区要较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展；发展到一定时候，沿海要拿出更多力量来帮助内地发展。70年来，从充分利用东北、上海和其他沿海城市既有的工业基础，集中力量发展重工业，到开展三线建设；从实施沿海开放，到形成“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”的“四大板块”格局，我国区域经济布局逐步完善，区域协调发展不断迈出新步伐。

进入新时代，如何更好推动区域协调发展？对此，习近平总书记看得很远、想得很深、抓得很实。党的十八大以来，总书记鲜明提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，强调协调发展是制胜要诀，在党的十九大报告中提出实施区域协调发展战略，为统筹区域发展提供了科学指引。总书记强调，“全面小康，覆盖的区域要全面，是城乡区域共同的小康”；强调协调是“发展两点论和重点论的统一”，“发展平衡和不平衡的统一”，“发展短板和潜力的统一”；强调要“完整准确落实区域协调发展战略，推动实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平有较大提高”，等等。总书记的足迹遍布全国各大板块、各个区域，主持召开一系列重要会议，提出一系列重大战略，作出一系列重大部署，推动形成了以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大战略为引领，区域间相互融通补充的区域发展新格局，为我国经济高质量发展注入澎湃动力。

在这篇重要文章中，习近平总书记指出：“我国区域发展形势是好的，同时出现了一些值得关注的新情况新问题。”对这些“新情况新问题”，总书记从三个方面进行了科学概括：区域经济发展分化态势明显，发展动力极化现象日益突出，部分区域发展面临较大困难，等等。总的来看，“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。正是这样的“新情况新问题”，构成了我们谋划区域协调发展新思路新举措的基本依据。

区域协调发展的新思路新布局

平阔奔涌的黄浦江边，雄伟壮观的“四叶草”国家会展中心，2018年11月5日，首届中国国际进口博览会在上海拉开帷幕。习近平总书记在开幕式上郑重宣布：“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”。

一年后的12月1日，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式公布。在这份《规划纲要》中，“高质量”一词贯穿全篇，出现了20余次，清晰标注了长三角一体化的目标和要求，鲜明体现了新形势下区域协调发展的时代特征。

在这篇重要文章中，习近平总书记提纲挈领地指出：“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。”高质量发展是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，要从解决“有没有”的问题转向解决“好不好”的问题。具体到区域发展来说，就不能简单要求各地区“齐步走”，而是要发挥各地比较优势，走合理分工、优化发展的路子，构建全国高质量发展的新动力源，“在发展中促进相对平衡”。

正是从我国经济发展的基本特征出发，习近平总书记明确提出了新形势下区域协调发展的总思路。这就是，“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”如何贯彻落实这一思路？总书记鲜明提出了“尊重客观规律、发挥比较优势、完善空间治理、保障民生底线”的24字要求。

在现代区域经济格局中，中心城市和城市群集聚能力强、空间效率高、规模效应明显，是经济发展最活跃的增长极和动力源。习近平总书记深刻指出：“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。”放眼世界，美国的波士顿—华盛顿城市群、日本的太平洋沿岸城市群等，都是本国经济发展极为重要的增长极。这些年来，我国逐步形成了京津冀、长三角、珠三角三大世界级城市群，“十三五”规划提出加快建设发展19个城市群，这些城市群将承载全国80%左右的人口和国内生产总值，是推动创新和增长的主要空间载体。在这篇重要文章中，习近平总书记特别从尊重客观规律的角度，要求培育发展城市群，破除资源流动障碍，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。

我国区域间资源禀赋差异非常大，必须根据各地区的条件和特点，进行合理分工，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，发挥各自的比较优势。比如，对经济发展条件好的地区，就是要“承载更多产业和人口，发挥价值创造作用”；对三江源、黄土高原、大兴安岭等重要生态功能区，首要任务就是保持并提高生态产品供给能力；对三江平原、松嫩平原、长江中游及江淮地区等粮食主产区，就是要优先考虑粮食安全问题，保障全国耕地数量质量和农产品供给；对边疆地区等涉及国家安全的重要地区，就是“要考虑国家安全因素，增强边疆地区发展能力，使之有一定的人口和经济支撑，以促进民族团结和边疆稳定”。

就像一栋房子要划分客厅、卧室、厨房等不同功能区一样，我国辽阔的国土空间也要进行功能区分，让不同区域承载不同的功能，扬长避短、优化发展。我国从2005年开始推进主体功能区规划建设，2010年印发的《全国主体功能区规划》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。在这篇重要文章中，习近平总书记就完善和落实主体功能区战略进一步提出新要求：细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

推动区域协调发展，最终要体现在满足人民日益增长的美好生活需要上。缩小区域发展差距，不能简单看作是缩小国内生产总值和增长速度的差距，而应该是缩小基本公共服务等方面的差距。保障民生底线，决定了区域协调发展的基本要求，这就是习近平总书记强调的：“实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡。”总书记特别强调，要完善土地、户籍、转移支付等配套政策，提高城市群承载能力，促进迁移人口稳定落户。同时，要加大政策倾斜力度，确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化，使这些地区与经济发达地区人民基本生活保障水平大体相当。

健全区域协调发展的政策体系

新安江，出安徽休宁六股尖，过歙县，东入浙江，经淳安、建德，流归钱塘江。极目远眺，漫江澄澈，千山叠翠，宛若百里画廊，扮靓了皖浙两省。

新安江为何能“一江清水向东流”？答案就在2012年新安江跨流域开启的生态补偿新机制——如果年度水质达标，下游浙江付给上游安徽1亿元，否则相反。3年后，这个金额升至2亿元。如今，新安江流域水质稳定向好，走出了一条上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢路子。

在这篇重要文章中，习近平总书记明确提出：“要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。”见微知著，新安江水环境补偿试点经验，是生态补偿机制的重要内容。这个机制，正是总书记提出的区域协调发展六条主要举措之一。这六条主要举措是，形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场；尽快实现养老保险全国统筹；改革土地管理制度；完善能源消费双控制度；全面建立生态补偿制度；完善财政转移支付制度。这些举措，内容全面、针对性强，有着鲜明的问题导向、目标导向、结果导向，体现了抓当前和利长远的统一，是新形势下促进区域协调发展的实招硬招妙招。

形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场，是优化区域经济布局的关键因素。比如，在长三角地区，沪苏浙皖“三省一市”地级以上城市就有40多座，如果不打破自家“一亩三分地”的思维定式，就很难让各类要素合理流动和高效集聚，一体化发展就会成为空话。新形势下如何构建统一开放、竞争有序的市场体系？习近平总书记提出了对策：实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒；除中央已有明确政策规定之外，全面放宽城市落户条件；健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制等。

养老保险全国统筹对维护全国统一大市场、促进企业间公平竞争和劳动力自由流动具有重要意义。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出了“尽快实现养老保险全国统筹”的重大任务。2018年7月1日起，我国正式实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，当年受益省份受益规模达610亿元，预计2019年受益省份受益规模将达到1600亿元左右。在这篇重要文章中，总书记强调，“要在确保2020年省级基金统收统支的基础上，加快养老保险全国统筹进度，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济”。

土地是人类各项活动的空间载体。从实际情况看，有些地方特别是一些中心城市建设用地不足，制约了经济社会发展。对此，习近平总书记明确要求，加快改革土地管理制度，“建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜”，使“优势地区有更大发展空间”。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。

“十三五”规划要求，到2020年单位GDP能耗比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。这项能源消费总量和强度双控制度，对节约能源资源、打好污染防治攻坚战发挥了积极作用。但是，从实际情况看，目前有10多个省份提出难以完成“十三五”能耗总量指标。对于这个问题，习近平总书记明确提出，要认真研究，既要尽力而为，又要实事求是。对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。

重点生态功能区为全国提供着清洁水源、干净大气，经济发达地区受惠于此，理应予以反哺。对此，习近平总书记明确提出“全面建立生态补偿制度”的举措，强调健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。比如，要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度；建立健全市场化、多元化生态补偿机制，在长江流域开展生态产品价值实现机制试点，等等。

缩小区域差距，实现基本公共服务均等化的目标，财政转移支付是重要举措。重点生态功能区、农产品主产区、困难地区，财政收入相对有限，保障基本公共服务的财力相对不足。总书记特别强调，要对这些地区提供有效转移支付。比如，担负保护三江源、保护“中华水塔”重大责任的青海省，2018年全省地方一般公共预算收入仅272.9亿元，而一般公共预算支出需1647.5亿元，差额部分多数要靠中央补助收入补足，这也是区域发展“全国一盘棋”和社会主义制度优势的重要体现。

让东北重焕生机活力

2019年10月1日，新中国70华诞，天安门庄严神圣，长安街铁流滚滚。上午10时许，习近平总书记乘检阅车，经过金水桥，驶上长安街，依次检阅15个徒步方队、32个装备方队。

这辆检阅车，有个响亮的名字——“红旗”，来自东北的长春一汽。60年前的同一天，10辆崭新的红旗轿车亮相天安门广场，向世界展示了中国第一款自主制造的高级轿车。红旗轿车，从新中国铺就的金光大道中，一路驶向辉煌，见证了东北老工业基地的峥嵘岁月。

从红旗轿车放眼白山黑水，就会发现，这里创造了太多太多的新中国“第一”：第一座大型火力发电厂、第一辆汽车、第一台内燃机车、第一艘万吨轮船……“一五”时期的156项重点工程中，东北就占了54项。东北地区，是新中国工业当之无愧的摇篮，在国家发展全局中举足轻重。正如习近平总书记在这篇重要文章中指出的，“东北地区是我国重要的工农业基地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要”。走过热火朝天的建设年代，走进波澜壮阔的改革开放时期，东北地区一度面临比较严重的经济困难，在阵痛与思考中砥砺前行。

实现东北振兴，